이유
가. 질의 가에 대하여
「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함)에서는 공유재산의 유지ㆍ보존 및 운용 등에 관한 사항을 규정하면서(제1조), 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 행정안전부장관이 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있고(제94조의2제1항), 지방자치단체는 행정안전부장관이 정한 기준에 따라 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례 또는 규칙으로 제정ㆍ운영할 수 있다고 규정(제94조의2제2항)하고 있습니다.
따라서 지방자치단체에서 공유재산의 운용과 관리 등에 대한 사항을 규정하려는 경우에는 그에 관한 사항을 조례 또는 규칙으로 정하도록 한 공유재산법의 위임 취지를 존중하여 그 입법형식을 조례 또는 규칙으로 하는 것이 원칙이라 할 것이나, 다만 성질상 지나치게 전문적ㆍ기술적 사항이어서 수시로 변경할 수밖에 없는 경우 등 일정한 사유가 있는 때에는, 구체적인 기준이나 범위 등 핵심적인 사항을 조례나 규칙에서 정하는 등 위임입법의 법리를 준수하는 범위에서 공유재산의 운용과 관리 등에 대한 사항 중 일부를 행정규칙에 위임하는 것이 반드시 금지된다고 볼 수는 없습니다.
이 사안의 경우 용산구에서 훈령으로 정하려는 내용은 용산구 행정재산 중 공용재산(각주: 지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산을 말하며, 이하 같음(공유재산법 제5조제2항제1호 참조))에 속하는 3급 관사(각주: 「서울특별시 용산구 구유재산 및 물품관리 조례」(이하 “서울시용산구조례”라 함) 제47조제3호에 따른 3급 관사를 말하며, 이하 같음)의 관리ㆍ운영에 관한 세부적인 사항에 해당하는바, 이는 용산구 소속공무원들에 의한 용산구 공용재산의 내부적 사용에 관한 것으로서 주민의 권리ㆍ의무와 직접적인 관련성이 작아 보이는 점, 용산구에서 입안하려는 훈령의 내용 또한 서울시용산구조례 제8장 및 같은 조례 시행규칙 제5장의 범위 내라는 점 등을 고려하면, 서울시용산구조례 또는 같은 조례 시행규칙에서 3급 관사의 관리ㆍ운영에 관한 세부적인 사항을 용산구청장이 정할 수 있도록 위임하면서 그에 관한 사항을 용산구 훈령으로 정하는 것이 반드시 금지된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
공유재산법 제20조제1항에서는 지방자치단체장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제12조에서는 행정 목적 또는 보존 목적의 수행에 필요한 경우(제1호)와 공무원의 후생 목적을 위하여 필요한 경우(제2호), 그리고 제1호 및 제2호 외에 해당 재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 경우로서 해당 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우(제3호)를 행정재산의 사용ㆍ수익 허가가 가능한 경우로 규정하고 있으며, 위 각 규정에서는 공용재산을 사용ㆍ수익 허가의 대상에서 제외하고 있지 않습니다.
또한 공유재산법 제22조 및 같은 법 시행령 제14조에서는 공유재산의 사용ㆍ수익 허가를 받은 자로부터 사용료를 징수할 수 있는 근거와 사용료의 산출 근거를 규정하면서 사용료에 대한 구체적인 사항을 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.
그리고 질의 가에서 살펴본 바와 같이 공유재산법 제94조의2제2항에서는 지방자치단체는 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례 또는 규칙으로 제정ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이상의 각 규정에 따를 때 용산구의 3급 관사에 공실이 발생할 경우 공무로 용산구를 방문한 손님에게 숙박 장소로 제공하더라도 용산구가 설치한 3급 관사의 용도 또는 3급 관사를 운영하는 목적에 장애가 되지 않는 경우에 해당하여 용산구청장이 필요하다고 인정하는 경우 등에 해당한다면, 위와 같이 3급 관사를 숙박 장소로 제공할 수 있도록 하면서 사용ㆍ수익 허가시 사용료의 산정에 관한 공유재산법과 같은 법 시행령의 규정 범위에서 사용료를 받을 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것도 가능하다고 할 것입니다.
다만 서울시용산구조례 시행규칙 제35조에서는 서울시용산구조례 제47조에서 규정한 사용대상 공무원이 아니면 관사를 사용할 수 없도록 하는 등의 내용을 규정하고 있으므로 서울시용산구조례를 질의요지와 같은 취지로 개정하려는 경우 같은 조례 시행규칙 제35조 등의 내용 역시 개정하려는 내용에 부합하도록 개정할 필요가 있다고 할 것인바 이상과 같은 내용을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.(각주: 한편 공유재산법 제20조제2항에서는 사용ㆍ수익허가의 방법과 관련하여 사용ㆍ수익 허가시 원칙적으로 일반입찰에 의하도록 하면서 예외적으로 같은 항 각 호에 해당하는 경우 지명경쟁 또는 수의(隨意)의 방법에 의할 수 있도록 규정하고 있는데, 용산구가 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하려는 경우 공무로 용산구를 방문한 손님 중 3급 관사를 숙박의 용도로 사용하고자 하는 자에 대한 사용ㆍ수익허가의 방법을 수의의 방법에 의하여야 할 가능성이 높다고 할 것입니다. 따라서 이 경우 공무로 용산구를 방문한 손님에게 3급 관사를 숙박의 용도로 사용하도록 하는 것이 공유재산법 제20조제2항제1호의 위임에 따라 “행정재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등이나 계약의 목적ㆍ성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우”에 수의의 방법으로 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 수 있도록 한 공유재산법 시행령 제13조제3항제23호에 해당하는지가 문제된다고 할 것인바, 이와 관련하여 3급 관사의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등이나 용산구를 방문하는 손님과 체결하게 되는 3급 관사 사용(숙박)계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 3급 관사의 사용ㆍ수익 허가가 일반입찰에 부치기 곤란하여 수의의 방법에 의하는 경우로 서울시용산구조례에 규정하여야 할 것인지 또한 판단하여야 할 필요가 있다고 할 것입니다.)
【관계 법령 및 자치법규 등】
「공유재산 및 물품 관리법」
제1조(목적) 이 법은 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분의 적정을 도모함을 목적으로 한다.
[전문개정 2008. 12. 26.]
제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다.
② "행정재산"이란 다음 각 호의 재산을 말한다.
1. 공용재산
지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
2. 〜 4. (생략)
③ (생략)
제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다. <개정 2010. 2. 4., 2014. 1. 7., 2015. 1. 20.>
1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
2. 제7조제2항 단서에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용ㆍ수익을 허가하는 경우
③ 〜 ⑤ (생략)
제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.
② 〜 ④ (생략)
제94조의2(공유재산 및 물품 운영기준) ① 행정안전부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
② 지방자치단체는 제1항에 따른 공유재산 및 물품의 운영기준에 따라 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례 또는 규칙으로 제정ㆍ운영할 수 있다.
[본조신설 2010. 2. 4.]
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제12조(사용ㆍ수익허가) 법 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
1. 행정 목적 또는 보존 목적의 수행에 필요한 경우
2. 공무원의 후생 목적을 위하여 필요한 경우
3. 그 밖에 해당 재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 경우로서 해당 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우
[전문개정 2010. 8. 4.]
제13조(사용ㆍ수익허가의 방법) ① ㆍ ② (생략)
③ 법 제20조제2항제1호에 따라 수의(隨意)의 방법으로 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 수 있는 경우는 다음과 같다. <개정 2010. 8. 4., 2013. 6. 21., 2014. 7. 7., 2015. 7. 20., 2016. 7. 12., 2018. 1. 9., 2018. 12. 4.>
1. 〜 22. (생략)
23. 제1호부터 제22호까지에서 규정한 사항 외에 행정재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등이나 계약의 목적ㆍ성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우
④ ㆍ ⑤ (생략)
제14조(사용료) ① 법 제22조제1항에 따른 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따르며, 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 재난(「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난을 말한다. 이하 제31조제1항 단서에서 같다)에 따른 피해를 입은 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐 기간을 정하여 한시적으로 인하한 요율(연 1천분의 10 이상이어야 한다)을 적용할 수 있다. <개정 2020. 3. 31.>
② 지방자치단체의 장은 대중의 이용에 제공하기 위한 시설인 행정재산에 대해서는 그 재산을 효율적으로 관리하기 위하여 특별히 필요하다고 판단되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 시간별이나 횟수별로 그 재산의 사용료를 정할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가, 전세금의 산정, 일시 사용 등에 관하여는 제31조제2항부터 제8항까지의 규정을 준용한다. <개정 2013. 6. 21.>
④ 법 제21조제2항 및 제3항에 따라 사용ㆍ수익허가를 갱신하는 경우 갱신된 사용ㆍ수익허가 기간의 연간 사용료에 관하여는 제31조의2를 준용한다. <신설 2013. 6. 21.>
⑤ 제13조제5항에 따라 일수별 또는 시간별로 행정재산을 사용ㆍ수익하게 하는 경우 그 일수별 또는 시간별 사용료의 산정은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따른다. <신설 2016. 7. 12., 2017. 7. 26.>
⑥ 사용료의 납부기한은 사용ㆍ수익허가를 받은 날부터 60일 이내로 하되, 사용 전에 미리 내야 한다. <개정 2013. 6. 21., 2014. 7. 7., 2016. 7. 12.>
⑦ 법 제22조제2항 단서에 따라 사용료를 분할납부하게 하려는 경우에는 사용료가 100만원을 초과하는 경우에 한정하여 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정안전부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 연 4회의 범위에서 분할납부하게 할 수 있다. <개정 2010. 8. 4., 2013. 6. 21., 2016. 7. 12., 2017. 7. 26.>
⑧ 법 제22조제3항에 따라 보증금을 예치하게 하거나 지방자치단체를 피보험자로 하는 이행보증보험을 체결하게 하는 경우 그 금액은 연간 사용료의 100분의 50에 해당하는 금액 이하로 한다. <신설 2010. 8. 4., 2013. 6. 21., 2016. 7. 12.>
[전문개정 2009. 4. 24.]
「서울특별시 용산구 구유재산 및 물품관리 조례」
제8장 관사관리
제46조(정의) 이 장에서 “관사”란 구청장·부구청장·시설관리사 등 소속 공무원의 사용에 제공하기 위하여 소유하는 공용주택을 말한다.
제47조(관사의 구분) 관사는 다음과 같이 구분한다.
1.1급 관사：구청장 관사
2.2급 관사：부구청장 관사
3.3급 관사：시설관리사·그 밖의 관사 등
「서울특별시 용산구 구유재산 및 물품관리 조례 시행규칙」
제5장 청사 및 관사관리
제35조(관사관리) ① 관사는 조례 제47조에서 규정한 사용대상 공무원이 아니면 이를 사용할 수 없다. 다만, 사용대상 공무원이 장기간 사용하지 않을 때에는 소속공무원 중에서 무주택자에게 사용을 허가할 수 있다. <개정 2015. 11. 13.>
② 조례 제50조에 따른 관사관리대장은 별지 제21호 서식에 따른다.
③ 제1항 단서의 규정에 따라 관사를 사용하고자 하는 자는 관사사용허가 신청서(별지 제22호 서식)를 제출하여 사용허가를 받아야 하며, 입주 5일전까지 입주신고서(별지 제23호 서식)와 서약서(별지 제24호 서식)를 소관 재산관리관에게 제출하여야 한다.
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