이유
가. 질의의 공통사항
「건강가정기본법」 제35조제1항 및 제5항, 같은 법 시행규칙 제6조에서는 국가 및 지방자치단체가 건강가정지원센터를 설치ㆍ운영하여야 하되, 다만 「사회복지사업법」 제2조제3호에 따른 사회복지법인 등에 건강가정지원센터의 운영을 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 「사회복지사업법」에서는 「건강가정기본법」에 따른 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 “사회복지사업”에 포함시키면서(제2조제1호허목 및 「사회복지사업법 시행령」 제1조의2제1호) 국가나 지방자치단체가 설치한 사회복지시설(각주: 「사회복지사업법」 제2조제1호에 따른 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말하며, 이하 같음(「사회복지사업법」 제2조제4호 참조))을 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다고 규정하고 있으며(제34조제1항 및 제5항), 「사회복지사업법 시행규칙」에서는 사회복지시설을 위탁하여 운영하려는 경우에는 5년의 위탁계약기간이 포함된 계약을 체결하되 수탁자선정심의위원회의 심의를 거쳐 계약기간을 갱신할 수 있다고 규정(제21조의2제1항제2호 및 제2항)하고 있습니다.
그런데 「사회복지사업법」 제3조에서는 사회복지사업의 내용 및 절차 등에 관하여 같은 법 제2조제1호 각 목의 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「사회복지사업법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데, 「건강가정기본법」에서는 건강가정지원센터 운영 위탁시의 위탁계약기간 및 위탁 갱신시의 위탁계약기간에 대하여는 아무런 규정을 두고 있지 않으므로, 위탁 갱신과 관련하여서는 앞서 살펴본 「사회복지사업법」의 관련 규정이 적용된다고 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
한편 「서울특별시 사회복지시설 설치 및 운영에 관한 조례」(이하 “서울시조례”라 함)에서는 「사회복지사업법」 제2조제1호에 따라 사회복지사업을 행할 목적으로 서울특별시에서 설치하는 노인ㆍ장애인ㆍ여성ㆍ아동복지 관련 시설, 사회복지관과 노숙인시설 등의 설치 및 운영에 대하여 규율하면서(제2조제1호), 위 각 시설의 위탁과 관련하여 서울특별시장이 필요하다고 인정하는 때에는 한 차례에 한하여 재계약(각주: 민간위탁하여 운영 중인 사회복지시설에 대해 위탁기간 만료 후 기존 수탁기관과 다시 계약하는 것을 말함(서울시조례 제2조제4호 참조).) 할 수 있다고 규정하고 있고(제6조제3항), 이에 따른 「시립 사회복지시설 위탁체 선정 및 관리지침」(이하 “서울시지침”이라 함) Ⅲ. 3. 에서는 재계약을 체결하는 경우 위탁기간을 5년으로 하도록 규정하고 있습니다.
그런데 앞서 살펴본 바와 같이 「건강가정기본법」 제35조에서는 건강가정지원센터를 설치ㆍ운영하고 그 운영을 민간에 위탁할 수 있는 주체를 “국가 및 지방자치단체”로 규정하고 있고, 「사회복지사업법」 제34조에서도 사회복지시설을 설치ㆍ운영하고 그 운영을 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영할 수 있는 주체를 “국가 및 지방자치단체”로 규정하고 있을 뿐, 달리 위 각 법에서 건강가정지원센터의 위탁 운영과 관련하여 기초지방자치단체가 광역지방자치단체가 정한 바에 따라야 한다는 규정을 두고 있지 않습니다.
나아가 서울시조례는 앞서 살펴본 바와 같이 서울특별시가 설치하는 사회복지시설에 관하여 적용되는 조례로서(서울시조례 제2조제1호), 서울시지침 역시 서울시조례 별표에 규정된 시설을 적용대상으로 하고 있는바(서울시지침 Ⅱ. ), 강남구가 설치한 건강가정지원센터 시설 운영의 위탁에 관한 사항은 서울시조례 및 서울시지침의 적용대상에 해당하지도 않습니다.(각주: 만약 서울시조례에서 서울특별시 관할구역 내의 자치구의 건강가정지원센터의 위탁에 관한 사항은 서울시조례나 서울시지침을 따라야 한다고 규정하고 있는 경우라면 해당 규정의 「건강가정기본법」 또는 「사회복지사업법」 위반 여부가 문제될 수도 있을 것이나, 서울시조례에서는 위와 같은 내용을 규정하고 있지 않음)
따라서 강남구 조례에 강남구 건강가정지원센터 시설 운영의 위탁을 갱신하는 경우의 위탁계약기간을 규정할 때 서울시지침에 따라야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
강남구 조례에서 강남구 건강가정지원센터 시설 운영의 위탁을 갱신하는 경우의 위탁계약기간을 규정할 때 서울시지침에 구속되는 것은 아니라고 하더라도 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 강남구 건강가정지원센터 위탁 갱신시의 위탁계약기간에 대한 강남구 조례의 규정은 상위법령에 위배되어서는 안 될 것입니다.
이와 관련하여 「사회복지사업법 시행규칙」 제21조의2제1항제2호 및 제2항에서는 사회복지시설의 위탁계약기간은 5년으로 하고 다만 위탁자가 필요하다고 인정하는 때에는 그 계약기간을 갱신할 수 있다고 규정하여 위탁 갱신시 계약기간을 별도로 명시하여 규정하고 있지는 않으나, 「사회복지사업법」 및 그 하위법령의 소관부처로서 위 법령에 대한 1차적인 해석권한을 가지고 있는 보건복지부에서는 「사회복지사업법 시행규칙」 제21조의2제2항에 대하여 위탁계약을 갱신하는 경우에도 그 갱신된 계약기간은 5년으로 하여야 한다는 의미로 해석하고 있는바,(각주: 보건복지부, 「2020 사회복지시설 관리안내」, 2020, 제20쪽 참조) 위 규정에 대한 별도의 유권해석 또는 사법부에 의한 최종적인 해석이 있기 전에는 조례의 입안에 있어서도 소관부처인 보건복지부의 해석에 따르는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해볼 때 강남구 조례에서 강남구 건강가정지원센터 시설 운영 위탁 갱신시의 위탁계약기간을 규정하는 경우 그 계약기간은 5년으로 규정하는 것이 바람직하다 할 것입니다(다만 이에 따라 결과적으로 건강가정지원센터 위탁 갱신시 위탁계약기간에 대한 강남구 조례의 규정이 서울시지침과 동일하게 된다고 하더라도 이는 강남구 조례의 상위법령인 「사회복지사업법 시행규칙」 제21조의2제2항과 「지방자치법」 제22조에 따른 것일 뿐 강남구 조례가 서울시지침에 구속되기 때문이 아니라는 점에 유의하시기 바랍니다).
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「건강가정기본법」
제35조(건강가정지원센터의 설치) ①국가 및 지방자치단체는 가정문제의 예방ㆍ상담 및 치료, 건강가정의 유지를 위한 프로그램의 개발, 가족문화운동의 전개, 가정관련 정보 및 자료제공 등을 위하여 건강가정지원센터(이하 "센터"라 한다)를 설치ㆍ운영하여야 한다. <개정 2011. 9. 15.>
② ∼ ④ (생략)
⑤센터의 운영은 여성가족부령이 정하는 바에 의하여 민간에 위탁할 수 있다. <개정 2005. 3. 24., 2008. 2. 29., 2010. 1. 18.>
⑥ (생략)
「건강가정기본법 시행규칙」
제6조(건강가정지원센터의 위탁운영) 국가 및 지방자치단체는 법 제35조제5항의 규정에 의하여 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 민간기관에 건강가정지원센터의 운영을 위탁할 수 있다. <개정 2016. 6. 7.>
1. ㆍ 2. (생략)
3. 「사회복지사업법」 제2조제3호에 따른 사회복지법인
4. ∼ 7. (생략)
「사회복지사업법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 8. 4., 2012. 1. 26., 2014. 5. 20., 2016. 2. 3., 2016. 5. 29., 2017. 10. 24.>
1. "사회복지사업"이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호ㆍ선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다.
가. ∼ 퍼. (생략)
허. 그 밖에 대통령령으로 정하는 법률
2. (생략)
3. "사회복지법인"이란 사회복지사업을 할 목적으로 설립된 법인을 말한다.
4. "사회복지시설"이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다.
5. ∼ 7. (생략)
제3조(다른 법률과의 관계) ① 사회복지사업의 내용 및 절차 등에 관하여 제2조제1호 각 목의 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
② (생략)
제34조(사회복지시설의 설치) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지시설(이하 "시설"이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있다. <개정 2011. 8. 4.>
② ∼ ④ (생략)
⑤ 제1항에 따라 국가나 지방자치단체가 설치한 시설은 필요한 경우 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다. <개정 2011. 8. 4., 2012. 1. 26., 2019. 1. 15.>
⑥ 제5항에 따른 위탁운영의 기준ㆍ기간 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2011. 8. 4., 2012. 1. 26., 2019. 1. 15.>
[제목개정 2011. 8. 4.]
「사회복지사업법 시행령」
제1조의2(사회복지사업 관련 법률) 「사회복지사업법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1호허목에서 "대통령령으로 정하는 법률"이란 다음 각 호의 법률을 말한다. <개정 2019. 6. 11.>
1. 「건강가정기본법」
2. ∼ 4. (생략)
「사회복지사업법 시행규칙」
제21조의2(시설의 위탁) ①국가나 지방자치단체는 법 제34조제5항에 따라 시설을 위탁하여 운영하고자 하는 때에는 다음 각 호의 내용이 포함된 계약을 체결해야 한다. <개정 2004. 9. 6., 2012. 8. 3., 2019. 6. 12.>
1. 수탁자의 명칭, 주소 및 대표자의 이름
2. 위탁계약기간
3. 위탁대상시설 및 업무내용
4. 수탁자의 의무 및 준수 사항
5. 시설의 안전관리에 관한 사항
5의2. 시설종사자의 고용승계에 관한 사항
6. 계약의 해지에 관한 사항
7. 기타 시설의 운영에 필요하다고 인정되는 사항
②제1항제2호의 규정에 의한 위탁계약기간은 5년으로 한다. 다만, 위탁자가 필요하다고 인정하는 때에는 제21조제2항에 따른 선정위원회의 심의를 거쳐 그 계약기간을 갱신할 수 있다. <개정 2004. 9. 6., 2012. 8. 3., 2016. 8. 3.>
③ (생략)
「서울특별시 사회복지시설 설치 및 운영에 관한 조례」
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2018. 5. 3., 2020. 1. 9.>
1. "사회복지시설"이란 「사회복지사업법」 제2조제1호에 따라 사회복지사업을 행할 목적으로 서울특별시(이하 "시"라 한다)에서 설치하는 노인·장애인·여성·아동복지 관련 시설, 사회복지관과 노숙인시설 등을 말한다.
2.ㆍ 3. (생략)
4. "재계약"이란 민간위탁하여 운영 중인 사회복지시설에 대해 위탁기간 만료 후 기존 수탁기관과 다시 계약하는 것을 말한다.
[전문개정 2011. 7. 28.]
제3조(설치 등) 이 조례에 따라 설치·운영하는 사회복지시설의 명칭·위치 및 그 주요기능은 별표와 같다.
[전문개정 2011. 7. 28.]
제6조(관리ㆍ운영의 위탁) ① 시장은 사회복지시설의 효율적인 운영을 위하여 사회복지법인이나 비영리법인에게 사회복지시설의 관리·운영을 위탁할 수 있다.
② (생략)
③ 제1항에 따른 시설을 위탁하여 운영할 때에는 공개모집에 의하여 수탁자를 선정하며, 위탁기간은 「사회복지사업법 시행규칙」 제21조의2제2항을 준용하여 5년으로 한다. 다만, 시장이 필요하다고 인정하는 때에는 한차례에 한정하여 재계약을 할 수 있다. <개정 2018. 5. 3.>
④ ㆍ ⑤ (생략)
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