이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서, 즉 “법령에 위반되지 않는 범위”에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 바(각주: 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29판결 참조) 법령에서 지방자치단체에 특정 사항을 심의하는 자문기관을 설치하도록 정하고 있는 경우 이러한 법령의 규정은 그 자문기관의 명칭ㆍ구성 및 심의사항에 대하여 지방자치단체의 권한에 일정한 제한을 부과하고 있다고 볼 것이므로, 해당 지방자치단체는 명시적인 규정이 없는 한 법령에 따른 심의사항을 해당 자문기관에서 심의하여야 할 것입니다.(각주: 법제처 2010. 2. 1. 09-0395 법령해석례 참조)
그리고 「지방재정법」 제32조의3에서는 지방보조금에 관한 사항을 전문적으로 심의하기 위하여 지방보조금심의위원회를 두도록 하고 있으며, 같은 법 제32조의2제4항에서는 법령이나 법령의 명시적 위임에 따른 조례에 지원 대상자 선정방법이 다르게 규정된 경우(제1호) 등 해당 규정에 명시된 사유가 아니면 지방보조금은 공모절차에 따른 신청자를 대상으로 지방보조금심의위원회의 심의를 거쳐 교부한다고 규정하고 있습니다.
이처럼 지방보조금심의위원회는 지방자치단체의 재정에서 지원하는 보조금을 교부함에 있어서 지방자치단체장의 의사결정을 보좌하는 기능을 수행하는 법령에 따라 필수적으로 설치되는 자문기관으로 보조금 지급 대상자 선정을 지방보조금심의위원회 심의대상으로 명시하고 있으므로 보조금 지원대상자 선정 등에 있어 지방보조금심의위원회의 심의를 거치는 외에 다른 방법을 조례로 규정하려면 「지방재정법」 제32조의2제4항제1호에 따라 해당 보조금 지원 대상자 선정 절차와 관련하여 법령의 명시적인 위임이 있어야 하며 질의내용과 같이 같은 법 제23조제2항에 따라 시ㆍ도가 정책상 필요하다고 인정하여 예산의 범위에서 시ㆍ군 및 자치구에 보조금을 교부하는 경우에도 마찬가지로 지원대상자를 선정하는데 있어 원칙적으로 지방보조금심의위원회의 심의를 거쳐야 한다고 보아야 할 것입니다.
그런데 「국가통합교통체계효율화법」 제110조에서는 지방자치단체 소관 주요 교통정책 등을 심의하기 위하여 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며(국가통합교통체계효율화법 제37조제1항 각호 외의 부분 참조), 이하 같음.) 소속으로 지방교통위원회를 두도록 하면서(제1항), 지방교통위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정(제2항)하고 있고, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제113조에서는 지방교통위원회 위원에 대해 규정하면서 해당 사항 외에 지방교통위원회의 구성 및 운영에 필요한 세부적인 사항을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있을 뿐이고 「교통안전법」 제13조에서도 지역별 교통안전에 대한 주요 정책과 지역교통안전기본계획은 해당 지방교통위원회에서 심의한다고 하면서(제1항), 시ㆍ군ㆍ구 교통안전위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록(제3항) 위임하고 있을 뿐 교통안전사업 보조금 지급 대상자 선정에 관한 사항을 지방교통위원회의 심의사항으로 명시하거나 관련 내용을 특정적으로 명시하여 조례로 위임하고 있지 않습니다.
따라서 「교통안전 증진을 위한 조례안」 제6조제2항의 취지가 교통안전사업 보조금 지급 대상자 선정 시 지방보조금심의위원회의 심의를 배제하고, 지방교통위원회의 심의만을 거치도록 하려는 취지라면 해당 조례안은「지방재정법」 및 지방자치법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보이는 바, 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
만약 보조금 지원 대상인 교통안전사업 선정과 관련하여 지방교통위원회의 심의를 거치도록 하는 것이 지방보조금심의위원회의 심의를 대체하는 것이 아니라 지방보조금심의위원회의 심의와 별도로 교통안전사업의 내용에 대한 전문적인 심의를 별도로 실시하도록 하려는 것이라면 조례의 내용에 오해의 소지가 없도록 그 점을 명확하게 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방재정법」 제23조제2항에서는 시ㆍ도는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 시ㆍ군 및 자치구의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 시ㆍ군 및 자치구에 보조금을 교부할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제32조의4에서는 지방보조사업자는 법령, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 지방자치단체의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 지방보조사업을 수행해야 하며(제1항), 사정의 변경으로 그 지방보조사업의 내용을 변경하거나 지방보조사업에 드는 경비의 배분을 변경하려는 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다(제2항)고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 시․도로부터 지방보조금을 교부받는 시․군 및 자치구는 같은 법 제32조의2제1항에 따라 지방보조사업자에 해당(각주: 법제처 2020. 6. 25. 법제처 20-0170 참조)하므로 지방보조사업을 수행함에 있어 지방보조사업자로서의 법령상 의무를 준수해야 합니다.
한편 「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적인 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무 감사권 및 조사권(제41조) 등을 통해 지방자치단체장의 사무집행을 감시ㆍ통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권(제26조제3항) 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체장의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 고유권한이 아닌 사항에 대해서도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용되지 않는 바(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57판결 등 참조), 법령에서 지방자치단체장에게 직접 권한을 부여하고 있는 사항에 대하여 구체적인 집행 방법을 조례로 규정함으로써 지방자치단체의 재량권을 침해하는 것은 적정하지 않다고 할 것입니다.
그런데 「지방재정법」 제2장의2(제32조의2부터 제32조의11까지)에서는 지방보조금의 관리에 관한 사항을 규정하면서 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정(제32조의2), 지방보조금심의위원회 구성ㆍ운영(제32조의3), 지방보조금 교부결정 취소 사유(제32조의8) 등에 관하여는 조례로 규정할 수 있도록 위임하고 있으나, 지방보조사업(보조금을 지출 또는 교부받는 사무 또는 사업)의 수행상황 점검 등과 관련하여서는 제32조의5에서 지방보조사업자(지방보조사업을 수행하는 자)는 ‘지방자치단체의 장이 정하는 바’에 따라 지방보조사업의 수행 상황을 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다고 규정하면서 달리 그 구체적인 내용을 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않습니다.
그렇다면 지방보조사업의 수행상황 점검을 위하여 지방보조사업자에게 어떤 방법으로 보고하도록 할 것인지에 대해서는 지방자치단체의 장이 지방보조사업 또는 지방보조사업자의 종류나 성격 등을 고려하여 구체적으로 정하여 집행할 사항이라고 할 것이므로, 교통안전사업과 관련하여 보조금을 받은 시장ㆍ군수로 하여금 도지사에게 ‘분기별’로 추진결과를 보고하도록 규정하는 것이 보고주기나 보고방법을 구체적으로 한정하려는 의도라면 해당 내용을 조례로 정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2018. 10. 26. 18-0207 의견제시 참조)
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방재정법」
제23조(보조금의 교부) ② 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 시ㆍ군 및 자치구의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 시ㆍ군 및 자치구에 보조금을 교부할 수 있다.
제32조의2(지방보조금 예산의 편성 등) ① 지방보조금(제17조제1항 및 제23조제2항에 따른 보조금을 말한다. 이하 같다)은 해당 지방보조사업(제17조제1항 및 제23조제2항에 따라 보조금을 지출 또는 교부받는 사무 또는 사업을 말한다. 이하 같다)의 성격, 지방보조사업자(지방보조사업을 수행하는 자를 말한다. 이하 같다)의 비용부담능력 등에 따라 적정한 수준으로 책정되어야 한다.
④ 지방보조금은 공모절차에 따른 신청자를 대상으로 제32조의3에 따른 지방보조금심의위원회의 심의를 거쳐 교부한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 법령이나 법령의 명시적 위임에 따른 조례에 지원 대상자 선정방법이 다르게 규정된 경우
2. 국고보조사업으로서 대상자가 지정되어 있는 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 지방보조사업을 수행하려는 자의 신청에 따라 예산에 반영된 사업으로서 그 신청자가 수행하지 아니하고는 해당 지방보조사업의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우
제32조의3(지방보조금심의위원회) ① 지방보조금에 관한 사항을 전문적으로 심의하기 위하여 지방자치단체의 장 소속으로 지방보조금심의위원회를 둔다.
제32조의5(지방보조사업 수행상황 점검 등) ① 지방보조사업자는 지방자치단체의 장이 정하는 바에 따라 지방보조사업의 수행 상황을 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다.
제32조의8(법령 위반 등에 따른 교부결정의 취소 등) ① 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.
1. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우
2. 법령, 지방보조금 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분을 위반한 경우
3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우
4. 그 밖에 지방보조사업의 수행이 곤란한 경우로서 조례로 정하는 사유에 해당하는 경우
② 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부결정을 취소한 경우 그 취소된 부분의 지방보조사업에 대하여 이미 지방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당하는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다.
③ 지방자치단체의 장은 지방보조사업자에게 교부하여야 할 지방보조금의 금액을 제32조의6제3항에 따라 확정한 결과 이미 교부된 보조금과 이로 인하여 발생한 이자를 더한 금액이 그 확정된 금액을 초과한 경우에는 기한을 정하여 그 초과액의 반환을 명하여야 한다.
④ 지방자치단체의 장은 제2항 또는 제3항에 따라 지방보조사업자가 반환하여야 할 지방보조금을 지방세 징수의 예에 따라 징수할 수 있다. 이 경우 반환금 징수는 국세와 지방세를 제외하고는 다른 공과금에 우선한다.
⑤ 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 제2항 또는 제3항에 따른 보조금 및 이자의 반환 명령을 받고 반환하지 아니하는 경우 그 지방보조사업자에게 동종(同種)의 사무 또는 사업에 대하여 교부하여야 할 지방보조금이 있을 때에는 그 교부를 일시 정지하거나 그 지방보조금과 지방보조사업자가 반환하지 아니한 금액을 상계(相計)할 수 있다.
⑥ 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 지방보조금의 교부결정을 취소하였을 때에는 그 교부결정 취소의 내용을 지체 없이 지방보조사업자에게 통지하여야 한다.
⑦ 지방자치단체의 장은 제1항제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하여 지방보조금 교부결정이 취소된 자에 대해서는 5년의 범위에서 지방보조금 교부를 제한할 수 있다.
⑧ 지방보조사업의 사후평가 등 보조금 지출을 건전하고 효율적으로 운용하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「국가통합교통체계효율화법」
제110조(지방교통위원회) ① 지방자체단체 소관 주요 교통정책 등을 심의하기 위하여 시ㆍ도지사 소속으로 지방교통위원회를 둔다.
② 지방교통위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「국가통합교통체계효율화법 시행령」
제113조(지방교통위원회 구성ㆍ운영) ① 법 제110조제1항에 따른 지방교통위원회(이하 "지방교통위원회"라 한다)는 각각 위원장 1명과 부위원장 1명을 포함하여 30명 이내의 위원으로 구성한다.
② 지방교통위원회의 위원장은 교통정책 관련 업무를 관장하고 있는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)의 부시장 또는 부지사가 되고, 부위원장은 교통정책 업무를 담당하고 있는 시ㆍ도의 국장이 된다. <개정 2015. 7. 6.>
③ 지방교통위원회의 위원은 교통 관련 행정기관의 소속 공무원 및 교통정책에 관한 전문지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 시ㆍ도지사가 임명하거나 위촉하는 사람을 위원으로 한다.
④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 지방교통위원회의 구성 및 운영에 필요한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「교통안전법」
제13조(지역별 교통안전에 관한 주요 정책 심의) ① 지역별 교통안전에 관한 주요 정책과 제17조에 따른 지역교통안전기본계획은 「국가통합교통체계효율화법」 제110조에 따른 지방교통위원회(이하 "지방교통위원회"라 한다) 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장 소속으로 설치하는 시ㆍ군ㆍ구 교통안전정책심의위원회(이하 "시ㆍ군ㆍ구교통안전위원회"라 한다)에서 심의한다. <개정 2012. 6. 1.>
②시ㆍ군ㆍ구교통안전위원회의 위원장은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 된다. <개정 2012. 6. 1.>
③시ㆍ군ㆍ구교통안전위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
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