이유
「대한민국헌법」 제117조제1항 및 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 그 고유사무인 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무에 관하여 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 스스로 조례를 제정할 수 있다고 할 것이고(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추141 판결), 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 그 소관사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 할 것이므로(각주: 대법원 1992. 6. 23. 선고 92추17 판결, 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결 등 참조), 이 사안의 경우 충청남도지사가 지원하려는 일제잔재의 청산활동에 관한 사항이 지방자치단체의 소관사무에 해당하고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 내용이 아니라면, 충청남도에서는 법률의 명시적인 위임이 없더라도 이러한 일제잔재 청산활동에 대한 지원에 관한 사항을 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
일제잔재와 관련된 친일반민족행위의 조사 및 진상규명에 대하여 「일제강점하 반민족행위 진상규명에 관한 특별법」(이하 “반민족규명법”이라 함) 제2조에서는 “친일반민족행위”를 일본제국주의의 국권침탈이 시작된 러ㆍ일전쟁 개전 시부터 1945년 8월 15일까지 행한 행위 중 일본제국주의의 식민통치 및 침략전쟁에 적극 협력한 행위 등 같은 조 제1호부터 제20호까지에서 열거한 행위로 정의하고 있고, 친일반민족행위의 진상규명에 관한 업무를 수행하기 위해 대통령 소속으로 친일반민족행위진상규명위원회(이하 “진상규명위원회”라 함)를 두도록 하면서(제3조), 진상규명위원회에서는 의결로써 친일반민족행위 조사대상자를 선정하고, 그 조사대상자가 행한 친일반민족행위와 관련된 국내외 자료의 수집ㆍ분석 및 조사를 거쳐 조사대상자의 친일반민족행위 여부를 결정하도록 규정하고 있으며(제4조제1호ㆍ제2호ㆍ제3호ㆍ제5호 및 제19조제1항), 그 밖에 진상규명위원회의 유사명칭사용의 금지(제18조), 진상규명위원회가 조사수행 시 할 수 있는 조치 및 조사 방법(제21조), 친일반민족행위 편찬 사료 등의 공개(제27조) 등의 사항을 특별법으로 규정하고 있는데, 이는 과거에 행해진 친일반민족행위에 대한 진상을 정부차원에서 규명하여 왜곡된 역사의 진실과 민족의 정통성을 바로 세워 궁극적으로 사회정의를 구현하는데 그 입법 목적이 있다고 할 것이므로(각주: 2004. 3. 22. 법률 제7203호로 제정된 반민족규명법 제정이유 참조), 이러한 친일반민족행위의 조사 및 진상규명에 관한 사무는 국가 전체적인 통일적 처리를 요하면서 국가의 존립 등과 관련되는 국가사무로 이해될 수 있을 것입니다.
이와 관련하여 「충청남도 일제잔재 청산활동 지원에 관한 조례안」(이하 “충청남도조례안”이라 함) 제2조제1호에서는 “일제잔재”를 반민족규명법 제2조에서 정하고 있는 동일한 기간 동안의 일본식민통치를 위해 시행하거나 노력한 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화의 모든 영역에서의 행위와 이와 관련된 사람․물건 및 이에 따른 창작물 또는 부산물로 말하면서, 1945년 8월 15일 이후부터 현재까지 친일인사에 의해 생산된 창작물 또는 부산물을 포함한다고 정의하고 있어, 같은 조례안 제5조제2항에 따라 충청남도지사(이하 “도지사”라 함)가 구체적으로 확정하려는 일제잔재의 대상 중 일부(각주: 러ㆍ일전쟁 개전 시부터 1945년 8월 15일까지 일본식민통치를 위하여 시행하거나 노력한 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화의 모든 영역에서의 행위와 이와 관련된 사람)가 반민족규명법에서 정하고 있는 친일반민족행위 및 그 조사대상자와 중첩되기는 하나, 그 일제잔재의 조사 및 확정이 도지사가 반민족규명법에 따른 친일반민족행위 및 그 행위자를 다시 조사하여 역사적 재평가 등을 통해 일제잔재 청산활동의 대상으로 새롭게 결정하려는 것이 아니라, 친일반민족행위 등의 역사적 사실에 대한 진상규명이라는 국가사무를 원활하게 수행하는데 있어 협조나 보조 차원에서 이루어지고 국민의 권리ㆍ의무에 영향을 미치지 않는 지역 내 관련 자료의 조사, 수집 및 분석 등과 관련된 사항이라면 이러한 일제잔재의 조사ㆍ확정은 지방자치단체가 처리할 수 있는 사무의 범위에 포함되어 이에 대한 지원 사항을 조례로 정할 수 있을 것으로 보입니다.
한편 충청남도조례안 제5조제2항에서는 청산활동의 개시 및 종료 등의 절차에 필요한 사항은 도지사가 정하도록 하면서, “청산활동”을 일제잔재를 파기ㆍ폐기ㆍ변경ㆍ일본으로의 환송ㆍ별도기록ㆍ별도보존ㆍ위치의 이동ㆍ일제잔재물의 표시ㆍ관련 자료의 발간 등을 말한다고 정의(제2조제2호)하고 있는데, 그 청산활동은 같은 조례안에 따라 확정된 일제잔재에 대한 구체적인 사후 처리 방법 등을 규정한 것으로 보이는바, 이러한 일제잔재에 대한 사후적 처리 기준이나 방법은 재산권 및 자유권 등 국민의 기본권과의 관계, 일제잔재 청산에 대한 국민적 공감대 등을 종합적으로 고려하여 국가 차원에서 통일적인 기준을 마련하는 것이 바람직하다고 볼 수 있을 것이나, 같은 조례안에서 도지사가 지원하려는 청산활동이 재산권이나 자유권 등 헌법에서 보장하고 있는 주민의 기본권과 직접적인 관련이 없는 사항으로서 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하지 않는 활동으로 한정된다면 법률의 위임이 없더라도 이러한 청산활동에 관한 내용을 조례로 정할 수 있다고 할 것이며, 이에 대한 지원 사무 또한 지방자치단체가 처리할 수 있는 사무의 범위에 포함되어 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
다만 앞서 살펴본 바와 같이 충청남도조례안 제5조제1항 및 제2항에 따라 도지사가 지원하려는 일제잔재의 청산활동이 반민족규명법에 따른 조사 및 진상규명 등에 관한 사항이거나 법률 규정 사항인 주민의 권리 제한 및 의무 부과 등과 직접적으로 관련이 있는 사항이라면 이러한 활동을 지원하는 내용을 조례로 정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것이므로, 자치법규 입안시 이러한 내용이 포함되지 않도록 그 지원 대상 및 내용을 보다 명확하게 규정할 필요가 있다는 점을 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령】
「대한민국헌법」
제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「일제강점하 반민족행위 진상규명에 관한 특별법」
제1조(목적) 이 법은 일본제국주의의 국권침탈이 시작된 러ㆍ일전쟁 개전시부터 1945년 8월 15일까지 일본제국주의를 위하여 행한 친일반민족행위의 진상을 규명하여 역사의 진실과 민족의 정통성을 확인하고 사회정의 구현에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 “친일반민족행위”라 함은 일본제국주의의 국권침탈이 시작된 러ㆍ일전쟁 개전시부터 1945년 8월 15일까지 행한 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다.
1. 국권을 지키기 위하여 일본제국주의와 싸우는 부대를 공격하거나 공격을 명령한 행위
2. 국권을 회복하기 위하여 투쟁하는 단체 또는 개인을 강제해산시키거나 감금ㆍ폭행하는 등의 방법으로 그 단체 또는 개인의 활동을 방해한 행위
3. 독립운동 또는 항일운동에 참여한 자 및 그 가족을 살상ㆍ처형ㆍ학대 또는 체포하거나 이를 지시 또는 명령한 행위
4. 독립운동을 방해할 목적으로 조직된 단체의 장 또는 간부로서 그 단체의 의사결정을 중심적으로 수행하거나 그 활동을 주도한 행위
5. 밀정행위로 독립운동이나 항일운동을 저해한 행위
6. 을사조약ㆍ한일합병조약 등 국권을 침해한 조약을 체결 또는 조인하거나 이를 모의한 행위
7. 일제로부터 작위를 받거나 이를 계승한 행위. 다만, 이에 해당하는 사람이라 하더라도 작위를 거부ㆍ반납하거나 후에 독립운동에 적극 참여한 사람 등으로 제3조에 따른 친일반민족행위진상규명위원회가 결정한 사람은 예외로 한다.
8. 일본제국의회의 귀족원의원 또는 중의원으로 활동한 행위
9. 조선총독부 중추원 부의장ㆍ고문 또는 참의로 활동한 행위
10. 일본제국주의 군대의 소위(少尉) 이상의 장교로서 침략전쟁에 적극 협력한 행위
11. 학병ㆍ지원병ㆍ징병 또는 징용을 전국적 차원에서 주도적으로 선전(宣傳) 또는 선동하거나 강요한 행위
12. 일본군을 위안할 목적으로 주도적으로 부녀자를 강제동원한 행위
13. 사회ㆍ문화 기관이나 단체를 통하여 일본제국주의의 내선융화 또는 황민화운동을 적극 주도함으로써 일본제국주의의 식민통치 및 침략전쟁에 적극 협력한 행위
14. 일본제국주의의 전쟁수행을 돕기 위하여 군수품 제조업체를 운영하거나 대통령령이 정하는 규모 이상의 금품을 헌납한 행위
15. 판사ㆍ검사 또는 사법관리로서 무고한 우리민족 구성원을 감금ㆍ고문ㆍ학대하는 등 탄압에 적극 앞장선 행위
16. 고등문관 이상의 관리, 헌병 또는 경찰로서 무고한 우리민족 구성원을 감금ㆍ고문ㆍ학대하는 등 탄압에 적극 앞장선 행위
17. 일본제국주의의 통치기구의 주요 외곽단체의 장 또는 간부로서 일본제국주의의식민통치 및 침략전쟁에 적극 협력한 행위
18. 동양척식회사 또는 식산은행 등의 중앙 및 지방조직 간부로서 우리민족의 재산을 수탈하기 위한 의사결정을 중심적으로 수행하거나 그 집행을 주도한 행위
19. 일본제국주의의 식민통치와 침략전쟁에 협력하여 포상 또는 훈공을 받은 자로서 일본제국주의에 현저히 협력한 행위
20. 일본제국주의와 일본인에 의한 민족문화의 파괴ㆍ말살과 문화유산의 훼손ㆍ반출에 적극 협력한 행위
제3조(친일반민족행위진상규명위원회의 설치) 친일반민족행위의 진상규명에 관한 업무를 수행하기 위하여 대통령 소속으로 친일반민족행위진상규명위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.
제4조(위원회의 업무 등) 위원회는 다음 각호의 사항을 심의ㆍ의결한다.
1. 친일반민족행위 조사대상자(이하 “조사대상자”라 한다)의 선정
2. 조사대상자가 행한 친일반민족행위의 조사
3. 친일반민족행위와 관련된 국내외 자료의 수집 및 분석
4. 위원회 활동에 관한 조사보고서의 작성ㆍ발간 및 친일반민족행위에 관한 사료의 편찬 및 사료관 건립에 관한 사항
5. 제1호의 규정에 따라 선정된 조사대상자의 친일반민족행위의 결정에 관한 사항
6. 그 밖에 진상규명을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항
제18조(유사명칭사용의 금지) 위원회가 아닌 자는 친일반민족행위진상규명위원회 또는 이와 유사한 명칭을 사용하지 못한다.
제19조(조사대상자의 선정 및 이의신청) ①위원회는 친일반민족행위에 해당한다고 인정할 만한 상당한 근거가 있고 그 내용이 중대하다고 인정하는 때에는 의결로써 조사대상자를 선정하여 필요한 조사를 할 수 있다. 이 경우 국민들로부터 제보를 받을 수 있다.
②위원회는 제1항의 규정에 의하여 조사대상자가 선정된 때에는 그 선정사실을 당해 조사대상자, 그 배우자와 직계비속 또는 이해관계인에게 통지하여야 한다.
③ ∼ ⑦ (생 략)
제20조(조사의 대상) ①위원회는 제19조제1항의 규정에 의하여 조사를 개시하는 경우 조사대상자가 국내외에서 일제의 국권침탈을 반대하거나 독립운동에 참여 또는 지원한 사실이 있는 때에는 이러한 사실을 함께 조사하여야 한다.
②위원회는 제1항의 규정에 따라 조사한 내용을 제25조의 규정에 의한 조사보고서 및 제26조의 규정에 의한 사료에 기재하여야 한다.
제21조(조사의 방법) ①위원회는 조사를 수행함에 있어서 다음 각호의 조치를 할 수 있다.
1. 조사대상자 및 참고인에 대한 출석요구 및 진술청취
2. 조사대상자ㆍ참고인 등에 대한 관련 자료 또는 물건의 제출 및 열람 요구
3. 감정인의 지정 및 감정의 의뢰
②위원회는 필요하다고 인정할 때에는 위원 또는 소속 직원으로 하여금 제1항 각호의 조치를 하게 할 수 있다.
③위원회는 그 의결로 위원 또는 소속 직원으로 하여금 일본제국주의에 협력한 행위의 진상규명에 필요한 기관ㆍ시설 및 단체(이하 "기관 등"이라 한다. 이하 이 조에서 같다)에 대하여 실지조사를 하게 할 수 있다.
④ ∼ ⑬ (생 략)
제23조(조사대상자의 보호) ①누구든지 일본제국주의의 국권침탈이 시작된 러ㆍ일전쟁 개전시부터 1945년 8월 15일까지의 기간 중 행정기관ㆍ군대ㆍ사법부ㆍ조직ㆍ단체 등의 특정한 직위에 재직한 사실만으로 그 재직자가 이 법에 의한 친일반민족행위를 한 것으로 신문ㆍ잡지ㆍ방송(인터넷 신문 및 방송을 포함한다. 이하 같다) 그 밖의 출판물에 의하여 공개하여서는 아니된다. 다만, 진실한 사실로서 오로지 공공의 이익에 관한 때 또는 위원회가 제19조제3항 및 제28조제2항의 규정에 따라 공고하는 내용의 경우에는 그러하지 아니하다.
②ㆍ③ (생 략)
제25조(보고) 위원회는 위원회 활동을 조사보고서로 작성하여 매년 대통령 및 정기국회 기간 중 국회에 보고하여야 한다.
제26조(사료의 편찬) 위원회는 제8조의 활동기간 이내에 친일반민족행위에 관한 사료를 편찬하여야 한다.
제27조(조사보고서 등의 공개) 위원회는 제25조의 규정에 의한 조사보고서 및 제26조의 규정에 의한 사료를 공개하여야 한다.
제31조(위원회와 다른 기관의 협력) ①위원회는 필요하다고 인정하는 경우 그 업무중 일부를 지방자치단체 등 관계기관 및 민간단체나 전문가에게 위임 또는 위탁하거나 공동으로 수행할 수 있다.
②제1항의 업무에 관하여 필요한 사항은 위원회 규정으로 정한다.
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