이유
「충주시 수도 급수 조례」(이하 “충주시조례”라 한다) 제10조에서는 급수공사 대행업 허가에 대해 규정하면서(제1항), 급수공사 대행업자 허가 등에 필요한 사항을 규칙으로 정하도록 위임하고 있는 바(제3항), 먼저 해당 규정의 의미를 해석함에 있어서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다는 법령의 일반적인 해석원칙(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 등 참조)을 적용하여 그 의미를 찾아내야 할 것입니다.
이와 관련하여 충주시조례는 「수도법」 제38조제1항 단서의 위임에 따라 지방자치단체인 수도사업자가 정하는 수돗물 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담 등에 관한 사항을 정한 것으로, 같은 조례 제9조 및 제10조에서는 급수공사(각주: “급수공사”란 급수설비(사업자가 일반의 수요자에게 원수 또는 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 갈라져 설치된 급수관 등 급수를 위하여 필요한 기구를 말함)의 신설, 개조, 수선, 철거 등의 공사를 의미하며(「충주시 수도 급수 조례」 제2조제1호 및 제2호), 이하 같음.)의 대행과 관련하여 「건설산업기본법」에 따른 상ㆍ하수도설비공사업에 등록된 자(이하 “수도설비공사업자”라 한다)(각주: 「건설산업기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 별표 1에 따르면 전문공사를 시공하는 업종의 하나로 상ㆍ하수도설비공사업을 규정하고 있음.)로서 일정 인적요건을 충족한 자로서 급수공사 대행업 허가를 받은 급수공사대행업자에게 그 공사의 전부 또는 일부를 위탁 시공하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데 수도설비공사업자는 「건설산업기본법」에 따라 상ㆍ하수 처리를 위한 기기 설치 업무에 종사할 수 있는 자로 해당 업무 수행을 위해 별도로 지방자치단체장의 영업 허가가 필요하지 않다는 점과 위탁이나 대행의 경우 행정권한의 변경이나 책임에 관한 사항으로 법률에 근거가 필요한데 「수도법」에 지방자치단체가 실시하는 급수공사의 대행에 대해 별도로 규정하고 있지 않고, 「지방자치법」 제104조에서 위탁의 일반적인 근거를 규정하고 있다는 점 등을 고려하면 충주시조례 제9조 및 제10조는 급수공사의 시행을 민간에 위탁할 수 있는 근거를 명시하면서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 한다) 제9조제2항 및 같은 법 시행령 제20조제1항제5호 등에 따라 급수공사에 특별한 기술이 있는 자로 민간위탁 입찰 참가자격을 제한하기 위한 입찰 참가자격의 사전심사와 관련된 내용 등을 규정한 것으로 보는 것이 합리적일 것입니다.
그렇다면 충주시조례 제10조제3항의 위임에 따라 「충주시 수도 급수공사 대행 규칙」(이하 “충주시규칙”이라 한다)에서 결격사유의 형식으로 일정 요건에 해당하는 사람을 「충주시 수도 급수 조례」에 따른 급수공사 대행업자로 지정할 수 없다는 내용을 두더라도 이는 특정 영업허가에 대한 결격사유라기보다는 민간위탁 입찰 참가자격 제한을 위한 내용으로 보아야 할 것인바, 충주시규칙에서 민간위탁 입찰 참가자격 제한과 관련하여 규정할 수 있는 내용은 지방계약법의 관련 내용을 검토할 필요가 있습니다.
그런데 지방계약법 제9조 및 같은 법 시행령 제20조제1항제5호에서는 특수한 기술이 요구되는 용역계약의 경우 해당 용역수행에 필요한 기술의 보유상황 또는 용역수행실적(각주: 용역수행실적의 경우 기획재정부장관이 정하여 고시한 금액 이상인 경우에만 적용할 수 있음(지방계약법 시행령 제20조제1항제5호 참조))만을 입찰참가자의 자격 제한 사유로 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서 입찰 참가자격 제한사유를 각 호로 명시하여 규정하면서 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이처럼 지방계약법령에서 계약과 관련하여 계약 대상자 선정 기준, 입찰 참가자격 제한 기준을 규정하면서 달리 그 구체적인 내용을 지방자치단체에서 정할 수 있도록 위임하고 있지는 않으므로 조례에서 민간위탁의 수탁기관을 한정하면서, 그에 대한 구체적인 내용을 규칙으로 위임하고 있는 경우 지방계약법령에 따른 계약해지나 입찰 참가자격 제한과 별도로 수탁 업무의 수행과 관련된 기술 등과 관련된 내용 외의 사유를 결격사유 등의 형식으로 규칙으로 정할 수는 없다고 할 것입니다.
또한 일반적으로 결격사유제도는 자연인이 일정한 사유로 인하여 임명ㆍ고용ㆍ위임 관계 등의 법률관계에서 그 당사자가 될 수 없거나, 각종 자격제도상의 자격을 취득할 수 없거나, 인허가 등을 요하는 영업을 할 수 없도록 하는 제도를 말하는 것으로 특정 업 수행이나 행위와 관련한 결격사유를 규정하면 그에 해당하는 자를 특정 직종이나 사업영역에서 배제함으로써 헌법상 직업선택의 자유나 경제활동의 자유 등의 기본권을 제한하는 결과를 가져오게 되므로 부득이한 경우에만 규정하되, 반드시 법률에서 직접 규정해야 합니다.(각주: 법제처 2014. 8. 28. 의견제시 14-0167 참조)
따라서 충주시 규칙에서 정하려는 결격사유가 일반적인 의미의 결격사유라면 조례의 위임이 있다고 하여 규칙으로 정할 수 없고, 충주시조례 제10조제1항은 급수공사 대행업자의 요건으로 「건설산업기본법」에 따른 상ㆍ하수도설비공사업에 등록된 자일 것을 요구하고 있는 바, 같은 법 제13조제1항에서는 건설업 등록의 결격사유로서 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자(제1호), 피성년후견인 또는 피한정후견인(제2호), 같은 법 또는 「주택법」을 위반하여 금고이상의 실형을 선고받고 그 집행이 종료되거나 면제된 날부터 3년이 지나지 아니한 자(제4호), 형법 제129조부터 제133조까지의 죄 중 어느 하나에 해당하는 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 종료되거나 면제된 날부터 5년이 지나지 아니한 자(제5호) 등을 규정하고 있어 건설업 등록의 결격사유가 있는 경우, 충주시 조례 제10조제1항의 요건을 갖추지 못하여 결과적으로 입찰 참가가 제한된다는 점도 참고할 필요가 있습니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제9조(계약의 방법) ② 제1항 본문에 따라 일반입찰에 부치는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 사전심사하여 적격자만을 입찰에 참가하게 하거나 시공능력, 실적, 기술보유상황, 법인등기부상 본점소재지(개인사업자인 경우에는 사업자등록증 또는 관련 법령에 따른 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록ㆍ신고 등에 관련된 서류에 기재된 사업장의 소재지를 말한다. 이하 같다) 등으로 입찰 참가자격을 제한하여 입찰에 부칠 수 있다.
제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2제1항ㆍ제5항 및 제31조의5제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.
1. 계약을 이행할 때 부실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자
2. 경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자
3. 「건설산업기본법」, 「전기공사업법」, 「정보통신공사업법」, 「소프트웨어산업 진흥법」 및 그 밖의 다른 법률에 따른 하도급의 제한규정을 위반하여 하도급한 자(하도급 통지의무 위반의 경우는 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 위반한 경우만을 말한다), 발주관서의 승인 없이 하도급한 자 및 발주관서의 승인을 얻은 하도급조건을 변경한 자
4. 사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행 과 관련하여 지방자치단체에 손해를 끼친 자
5. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 또는 「하도급거래 공정화에 관한 법률」을 위반하여 공정거래위원회로부터 입찰참가자격제한의 요청이 있는 자
6. 「대ㆍ중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률」 제27조제5항에 따라 중소벤처기업부장관으로부터 입찰참가자격제한의 요청이 있는 자
7. 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행과 관련하여 관계 공무원 또는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람에게 금품 또는 그 밖의 재산상 이익을 제공한 자
가. 제7조제1항에 따라 위임ㆍ위탁을 받아 계약사무를 처리하는 기관의 계약 관련 업무를 수행하는 자(그 계약사무 처리와 관련하여 위원회 등이 설치된 경우 그 위원회 등의 위원을 포함한다)
나. 제16조제2항에 따른 주민참여감독자
다. 제31조의3제1항에 따른 과징금부과심의위원회의 위원
라. 제32조제1항에 따른 계약심의위원회의 위원
마. 제35조제1항에 따른 지방자치단체 계약분쟁조정위원회의 위원
바. 제42조에 따른 전문기관의 평가담당자
사. 「건설기술 진흥법」에 따른 건설기술심의위원회 및 기술자문위원회의 위원
아. 그 밖에 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행에 관한 평가를 수행하기 위한 위원회로서 대통령령으로 정하는 위원회의 위원
8. 제33조를 위반하여 계약을 체결한 자
9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자
가. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자
나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자
다. 그 밖에 다른 법령을 위반하는 등 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
제20조(제한입찰에 의할 계약과 제한사항 등) ① 법 제9조제2항에 따라 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우와 그 제한사항은 다음 각 호와 같다. 이 경우 제1호부터 제3호까지, 제5호 및 제6호의 제한사항별 제한기준은 행정안전부령으로 정한다.
1. ∼ 4. (삭 제)
5. 특수한 기술이 요구되는 용역계약의 경우에는 해당 용역수행에 필요한 기술의 보유상황 또는 계약 대상 용역과 같은 종류의 용역수행실적. 이 경우 해당 용역과 같은 종류의 용역수행실적을 기준으로 입찰참가자의 자격을 제한하려면 해당 용역계약의 추정가격이 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 기획재정부장관이 정하여 고시한 금액 이상이어야 한다.
「지방자치법」
제104조(사무의 위임 등) ① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.
「건설산업기본법」
제8조(건설업의 종류) ① 건설업의 종류는 종합공사를 시공하는 업종과 전문공사를 시공하는 업종으로 한다.
② 건설업의 구체적인 종류 및 업무범위 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
제13조(건설업 등록의 결격사유) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(법인인 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이 임원으로 있는 경우를 포함한다)는 제9조제1항에 따른 건설업 등록을 할 수 없다. 외국인이나 외국법인이 해당 국가에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유와 같거나 유사한 사유에 해당하는 경우에도 같다.
1. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자
2. 피성년후견인 또는 피한정후견인
3.제82조의2 또는 제83조에 따라 건설업의 등록이 말소된 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자. 이 경우 건설업 등록이 말소된 자가 법인인 경우에는 말소 당시의 원인이 된 행위를 한 사람과 대표자를 포함한다.
가. 제83조제5호에 해당하는 사유로 건설업의 등록이 말소된 후 10년이 지나지 아니한 자
나. 제82조의2제3항, 제83조제1호ㆍ제3호의3ㆍ제8호ㆍ제10호 및 제13호에 해당하는 사유로 건설업의 등록이 말소된 후 5년이 지나지 아니한 자
다. 제83조제2호에 해당하는 사유로 건설업의 등록이 말소된 후 2년 6개월이 지나지 아니한 자
라. 제82조의2제3항, 제83조제1호ㆍ제3호의3ㆍ제4호ㆍ제5호ㆍ제8호ㆍ제10호 및 제13호 외의 사유로 건설업의 등록이 말소된 후 1년 6개월이 지나지 아니한 자
4. 이 법 또는 「주택법」을 위반하여 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 종료(집행이 종료된 것으로 보는 경우를 포함한다)되거나 그 집행이 면제된 날부터 3년이 지나지 아니한 자
5. 「형법」 제129조부터 제133조까지의 죄 중 어느 하나에 해당하는 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 종료(집행이 종료된 것으로 보는 경우를 포함한다)되거나 집행이 면제된 날부터 5년이 지나지 아니한 자
6. 제4호 또는 제5호의 죄를 범하여 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 자
「수도법」
제38조(공급규정) ①일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
「충주시 수도 급수 조례」
제9조(공사의 시행) ① 급수공사의 설계와 시공은 시장이 행한다. 다만, 시장이 직접 시공할 수 없을 때에는 시장이 지정하는 급수공사대행업자(이하 "대행업자"라 한다)에게 그 공사의 전부 또는 일부를 위탁 시공하게 할 수 있다.
제10조(급수공사 대행업자) ① 급수공사 대행업자는 다음 각 호 모두에 해당하는 자로서 미리 시장으로부터 급수공사 대행업 허가를 받은 자로 한다.
1. 「건설산업기본법」에 따른 상·하수도설비공사업에 등록된 자
2. 「국가기술자격법」에 따른 배관 관련 기능사 이상 자격취득자(단, 상수도 기술업무에 1년 이상 종사자) 및 시장이 시행한 상수도 급수공사 시공기술자 자격시험에 합격한 자격증 소지자 또는 동 자격증 소지자 1명 이상을 보유 한 자
③ 급수공사 대행업자 허가 등에 필요한 사항은 시장이 규칙으로 정한다.
「충주시 수도 급수공사 대행 규칙」
제13조(결격사유) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 대행업자로 지정받을 수 없다.
1. 파산자로서 복권되지 않은 사람
2. 금고 이상의 형을 받고 그 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지(된 후 3년이 경과하지) 않은 사람
3. 피성년후견인
4. 제24조제1항에 따라 허가가 취소된 날부터 5년이 지나지 않은 사람
제24조(허가의 취소와 영업정지 처분) ① 시장은 대행업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다.
1. 부정한 수단으로 허가를 받은 사실이 발견되었을 때
2. 제12조제5항 허가기준에 미달 또는 제13조에 해당하는 사유가 발생하였을 때
3. 부정한 방법으로 시공하였을 때
4. 영업정지처분을 받은 사람이 그 기간에 영업행위를 하였을 때
5. 현장대리인의 결원이 발생한 날부터 1개월이 경과하여도 결원보충을 하지 않았을 때
6. 허가기간에 3회 이상 또는 통산하여 8개월 이상의 영업정지처분을 받았을 때
7. 허가를 받은 후 3개월 이내에 영업을 개시하지 아니하거나 이유 없이 3월 이상 휴업하였을 때
8. 제17조제3항의 규정을 위반하였을 때
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