이유
「지방자치법」 제116조의2제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관(이하 “자문기관”이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있고, 이렇게 설치되는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있도록 하고 있습니다.
이와 관련하여 법령에 따라 설치된 자문기관 간 통합ㆍ운영의 경우, 지방자치단체는 법령에서 설치하도록 한 자문기관의 명칭ㆍ심의사항ㆍ구성방법 등에 대해서는 해당 법령에서 지방자치단체의 권한에 일정한 제한을 부과하고 있으므로 달리 운영할 수 있도록 한 명시적인 법령규정이 없는 한 반드시 해당 법령의 규정에 따라 설치해야 할 의무가 있는바, 그 설치ㆍ운영을 지방자치단체가 임의적으로 변경할 수 없으며, 조례를 통해 법령에서 정하고 있는 내용을 침해할 수도 없으므로(각주: 「지방자치법」제22조 본문 참조) 제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
, 「지방자치법」 제116조의2제2항에 따라 지방자치단체가 어떠한 자문기관에 그 기능을 포함하여 운영할 수 있는 자문기관에는 개별 법령에 따라 의무적으로 설치된 지방자치단체의 자문기관은 제외된다고 보아야 할 것입니다.(각주: 법제처 2010. 2. 1. 회신 09-0395 해석례, 법제처 2018. 5. 18. 의견제시 18-0095 및 2018. 5. 4. 의견제시 18-0091 등 참조)
그런데 「지방재정법」 제33조에서는 지방자치단체의 장은 지방재정을 계획성 있게 운용하기 위해 매년 다음 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 중기지방재정계획을 수립하여 예산안과 함께 지방의회에 제출하도록 규정하고 있고(제1항), 그 중기지방재정계획에는 재정운용의 기본방향과 목표, 중장기 재정여건과 재정규모전망, 분야별 재원배분계획 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며(제2항), 중기지방재정계획의 수립에 관한 지방자치단체의 장의 자문에 응하도록 하기 위하여 각 지방자치단체에 지방재정계획심의위원회를 둔다고 명시하면서(제9항), 지방재정계획심의위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있을 뿐(제10항), 달리 지방재정계획심의위원회를 다른 위원회와 통합ㆍ운영할 수 있도록 하는 등의 규정을 두고 않은 점에 비추어 볼 때, 옥천군에 설치된 ‘옥천군 재정계획심의위원회’는 「지방재정법」 제33조에 따라 설치ㆍ운영해야 할 의무가 있는 자문기관에 해당한다고 할 것입니다.
그리고 「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 함) 제16조제1항에서는 각종 회계ㆍ기금 운용 상 여유재원 또는 예치금의 통합적 관리 등을 위해 지방자치단체가 통합재정안정화기금을 설치할 수 있는 근거를 명시하고 있고, 같은 법 제13조제1항에서는 지방자치단체는 기금의 관리ㆍ운용에 관한 중요한 사항을 심의하기 위해 기금별로 기금운용심의위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다고 규정하고 있으며(본문), 같은 조 제3항에서는 기금운용심의위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제7조에서는 기금운용심의위원회의 민간전문가 참여 비율(제1항)과 회의 개최 시 지방자치단체장의 회의록 작성 의무(제2항)에 대해 규정하고 있는바, 옥천군에서 설치하려는 ‘옥천군 통합재정안정화기금운용심의위원회’(이하 “통합재정심의위원회”라 함)도 지방기금법 등에 따라 설치ㆍ운영해야 할 의무가 있는 자문기관에 해당한다고 할 것입니다.
다만 통합재정심의위원회의 통합 운영 등과 관련하여 지방기금법 제13조제1항 단서에서는 기금을 효율적으로 운용하기 위해 필요한 경우에는 기금운용심의위원회를 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있다고 명시하고 있는데, 여기서 통합재정심의위원회와 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있는 위원회는 기금별로 설치된 기금운용심의위원회 간으로 한정된다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2018. 5. 4. 의견제시 18-0091 및 2015. 8. 20. 의견제시 15-0207 등 참조)
그렇다면 옥천군의 재정계획심의위원회와 통합재정심의위원회는 각각 「지방재정법」과 지방기금법령에 따라 필수적으로 설치ㆍ운영되어야 할 자문기관으로서 지방기금법 제13조제1항 단서에 따라 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있는 대상에 해당한다고 보기 어렵고, 아울러 「지방자치법」 제116조의2제2항에 따른 자문기관 간 통합ㆍ운영의 적용 대상에 해당한다고 볼 수도 없는바, 개별기금의 관리ㆍ운용 등을 위해 설치된 기금운용심의위원회가 아닌 옥천군 재정계획심의위원회에서 통합재정심의위원회의 기능을 대신하도록 하려는 것은 법령의 규정에 따라 설치ㆍ운영해야 할 자문기관에 대하여 지방자치단체가 조례를 통하여 그 설치ㆍ운영에 관한 사항을 임의적으로 변경하려는 것으로 보이므로 적절하지 않다고 할 것입니다.
따라서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 지방기금법령 등 상위법령에 위배될 소지가 있어 바람직하지 않다고 할 것인바, 옥천군 통합재정안정화기금의 관리ㆍ운용을 위한 별도의 기금운용심의위원회를 설치ㆍ운영하거나 통합재정심의위원회를 다른 유형의 기금운용심의위원회와 통합하여 설치ㆍ운영하도록 규정해야 할 것으로 보입니다.
【관계 법령 등】
「지방자치법」
제116조의2(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다.
② 제1항에 따라 설치되는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다.
「지방재정법」
제33조(중기지방재정계획의 수립 등) ① 지방자치단체의 장은 지방재정을 계획성 있게 운용하기 위하여 매년 다음 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 중기지방재정계획을 수립하여 예산안과 함께 지방의회에 제출하고, 회계연도 개시 30일 전까지 행정안전부장관에게 제출하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 중기지방재정계획(이하 "중기지방재정계획"이라 한다)을 수립할 때에는 행정안전부장관이 정하는 계획수립 절차 등에 따라 그 중기지방재정계획이 관계 법령에 따른 국가계획 및 지역계획과 연계되도록 하여야 한다.
③ 중기지방재정계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 재정운용의 기본방향과 목표
2. 중장기 재정여건과 재정규모전망
3. 관련 국가계획 및 지역계획 중 해당 사항
4. 분야별 재원배분계획
5. 예산과 기금별 운용방향
6. 의무지출(법령 등에 따라 지출과 지출규모가 결정되는 지출 및 이자지출을 말하며 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다. 이하 같다)의 증가율 및 산출내역과 재량지출(의무지출 외의 지출을 말한다. 이하 같다)의 증가율에 대한 분야별 전망과 근거 및 관리계획
7. 제59조에 따른 지역통합재정통계의 전망과 근거
8. 통합재정수지[일반회계, 특별회계 및 기금을 통합한 재정통계로서 순(純) 수입에서 순 지출을 뺀 금액을 말한다] 전망과 관리방안
9. 투자심사와 지방채 발행 대상사업
10. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
④ 행정안전부장관은 매년 중기지방재정계획의 수립에 필요한 다음 각 호의 사항이 포함된 지침을 지방자치단체에 통보할 수 있다.
1. 국가의 재정운용방향
2. 관련 국가계획 및 지역계획
3. 중기지방재정계획의 수립에 필요한 그 밖의 정보
4. 중기지방재정계획 수립의 기준
⑤ 행정안전부장관은 관계 중앙관서의 장에게 제4항에 따른 지침의 작성에 필요한 정보를 제공하도록 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 관계 중앙관서의 장은 이에 협조하여야 한다.
⑥ 행정안전부장관은 제1항에 따른 각 지방자치단체의 중기지방재정계획을 기초로 매년 종합적인 중기지방재정계획을 수립하고, 국무회의에 보고하여야 한다. 이 경우 행정안전부장관은 지방자치단체의 의견을 최대한 반영하도록 노력하여야 한다.
⑦ 행정안전부장관은 제6항에 따라 종합적인 중기지방재정계획을 수립할 때에는 「국가재정법」에 따른 국가재정운용계획과의 연계성을 높일 수 있도록 관계 중앙관서의 장과 협의하여야 한다.
⑧ 중기지방재정계획을 변경하는 경우에는 제1항ㆍ제2항ㆍ제6항 및 제7항을 준용한다.
⑨ 중기지방재정계획의 수립에 관한 지방자치단체의 장의 자문에 응하도록 하기 위하여 각 지방자치단체에 지방재정계획심의위원회를 둔다.
⑩ 제9항에 따른 지방재정계획심의위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
⑪ 지방자치단체의 장은 중기지방재정계획에 반영되지 아니한 사업에 대해서는 제37조에 따른 투자심사나 지방채 발행의 대상으로 해서는 아니 된다. 다만, 중기지방재정계획을 수립할 때에 반영하지 못할 불가피한 사유가 있는 경우는 예외로 한다.
「지방자치단체 기금관리기본법」
제13조(기금운용심의위원회) ① 지방자치단체는 기금의 관리ㆍ운용에 관한 중요한 사항을 심의하기 위하여 기금별로 기금운용심의위원회(이하 "심의위원회"라 한다)를 설치ㆍ운영하여야 한다. 다만, 기금을 효율적으로 운용하기 위하여 필요한 경우에는 심의위원회를 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있다.
② 다음 각 호의 사항은 심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
1. 제8조에 따른 기금운용계획의 수립 및 결산보고서의 작성
2. 제14조에 따른 기금 운용의 성과 분석
3. 기금의 관리ㆍ운용에 관한 중요 사항으로서 지방자치단체의 장이 심의위원회의 회의에 부치는 사항
③ 심의위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 정한다.
제16조(통합재정안정화기금의 설치ㆍ운용) ① 지방자치단체는 회계연도 간의 재정수입 불균형 등의 조정 및 재정의 안정적 운용 또는 각종 회계ㆍ기금 운용 상 여유재원 또는 예치금의 통합적 관리를 위하여 통합재정안정화기금(이하 "통합기금"이라 한다)을 설치할 수 있다. 통합기금은 통합 계정과 재정안정화 계정으로 구분하여 운용하여야 한다.
② 통합 계정은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
1. 「지방재정법」 제9조의2에 따라 다른 회계 또는 기금으로부터 예탁받는 자금(이하 이 조에서 "예수금"이라 한다)
2. 다른 회계 또는 기금에 예탁한 자금의 원금 및 이자 수입
3. 통합기금 운용으로 발생하는 수익금
③ 통합 계정의 용도는 다음 각 호와 같다.
1. 다른 회계 및 기금으로의 예탁
2. 예수금 원금 및 이자 상환
3. 통합기금의 운용ㆍ관리에 필요한 경비
④ 재정안정화 계정은 세입 및 결산상 잉여금 등 다른 회계로부터의 전입금을 재원으로 한다. 다만, 특별회계로부터의 전입은 법령 또는 조례에 근거가 있는 경우에 한정한다.
⑤ 재정안정화 계정의 용도는 다음 각 호와 같다.
1. 다른 회계로의 전출
2. 지방채 원리금 상환
⑥ 지방자치단체가 한 회계연도에 재정안정화 계정에서 사용할 수 있는 금액은 전년도 말 기준 재정안정화 계정 적립금 총액 중 조례로 정하는 비율에 해당하는 금액을 초과할 수 없다. 다만, 지방채 원리금 상환에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑦ 제1항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 통합기금의 조성, 용도 및 운용 등에 필요한 사항은 조례로 정한다.
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