이유
지방자치단체는 「지방자치법」제22조 본문에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 같은 법 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서는 예산의 심의ㆍ확정권은 지방의회에, 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게 각각 부여하고 있는바, 「지방자치법」상 의결기관과 집행기관 간 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의ㆍ확정할 권한이 있으므로 예산안에 대한 심의를 통하여 사후에 감시ㆍ통제할 수 있으나, 법령상 지방자치단체의 장에게 예산안 편성에 관한 권한을 부여하면서도 그 권한 행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 권한 행사를 견제ㆍ제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한, 조례에서는 지방자치단체장의 예산안 편성권을 본질적으로 제약하는 내용을 규정할 수 없고, 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 「지방자치법」에 위배된다고 할 것입니다.(각주: 대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조)
이와 관련하여 지방자치단체인 군에 교부되는 국비 또는 도비 보조금에 대한 예산계상의 신청은 집행기관인 보은군수의 고유권한인 예산편성권의 한 내용을 이룬다고 할 것인데(각주: 대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조, 법제처 2019. 8. 20. 의견제시 19-0245 참조), 지방자치단체에 대한 국고보조사업과 관련하여 「보조금 관리에 관한 법률」(이하 “보조금법”이라 한다)에서는 보조사업(각주: 보조금의 교부 대상이 되는 사무 또는 사업을 말함(보조금법 제2조제2호 참조)) * “보조금”이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인ㆍ단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금(국제조약에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말함(보조금법 제2조제1호 참조)
을 수행하려는 자는 매년 중앙관서의 장에게 보조금의 예산 계상(計上)을 신청하여야 한다고 규정하고 있고(제4조제1항), 지방자치단체의 장은 보조사업에 대한 지방자치단체의 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 해당 연도 지방자치단체의 예산에 계상하여야 한다고 규정하고 있으며(제13조), 「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」제4조에서는 지방자치단체의 장은 보조금법 제4조의 규정에 의하여 보조금의 예산계상을 신청한 사업에 대한 지방비는 전액 예산으로 확보하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 보조금의 예산계상 신청에 있어 군의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 규정은 두고 있지 않으며, 지방보조사업 등에 대해 규정하고 있는 「지방재정법」 등에서도 달리 군수의 보조금 예산계상 신청과 관련하여 군의회의 사전 의결이나 사후 승인을 받도록 하는 등의 규정을 두고 있지 않습니다.
다만 「지방자치법」제39조제1항제2호(지방의회의 예산의 심의ㆍ확정), 제41조의2(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리), 제127조(예산의 의결), 제134조(결산) 등에 의하면 지방의회는 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있고(각주: 대법원 2014. 2. 13. 선고 2013추67 판결 참조, 법제처 2020. 2. 17. 의견제시 20-0025 참조), 같은 법 제40조제1항에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제42조에서는 지방자치단체의 장이나 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있고(제1항), 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석․답변하여야 한다고 규정하고(제2항) 있는 점 등에 비추어 볼 때, 지방자치단체의 장에게 공모사업의 계획을 예산편성 전에 지방의회에 보고하도록 하는 것이 「지방자치법」에 명시된 지방의회의 집행기관에 대한 통상적인 견제의 범위를 넘어선다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2019. 8. 20. 의견제시 19-0245 참조)
그런데 「보은군 공모사업 관리에 관한 조례안」(이하 “보은군 조례안”이라 함)은 보은군정 발전을 위해 공모사업(각주: 국가, 충청북도, 공공기관에서 지방자치단체를 대상으로 사업비의 전부 또는 일부를 보조해 주는 예산 사업 모두를 말함(보은군조례안 제2조 참조))을 효율적으로 추진ㆍ관리하는 데에 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 하면서, 공모사업에 대한 의회 보고와 관련하여 같은 조례안 제6조에서는 보은군이 신청하는 국비․도비가 포함되는 5억 이상의 공모사업으로 군비 없이는 사업이 불가능한 사업(제1항제1호) 또는 민간이 군수를 경유하여 신청하는 국비․도비가 포함되는 3억 이상의 제안 공모사업으로 군비 지원 없이는 사업이 불가능한 사업(제1항제2호)에 대해서는 그 공모사업에 대한 예산 계상의 신청 전이나 해당 공모사업에 대한 보은군의 예산편성 전까지 보은군의회에 그 계획을 보고하도록 규정하고 있으나, 이와 관련하여 보은군수의 공모사업 신청을 제한하는 등 보은군수의 예산편성권 행사를 제약하는 규정을 두고 있지는 않습니다.
이처럼 보은군조례안은 보은군의 공모사업과 관련하여 보은군수로 하여금 해당 사업계획의 내용을 단순히 보은군의회에 보고하도록 규정하고 있을 뿐, 보은군수가 보은군의회에 공모사업의 계획을 보고한 후 반드시 군의회의 의결ㆍ승인을 받아야 하거나 의견에 따라야 하는 등의 법적 구속이 있는 것은 아니며, 군의회가 보은군수의 공모사업에 대한 예산편성권 행사를 실질적으로 제한하는 다른 규정도 없으므로, 같은 조례안 제6조의 규정 자체가 지방자치단체장의 고유한 권한인 예산편성권을 침해한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2019. 8. 20. 의견제시 19-0245 참조)
【관계 법령】
「지방자치법」
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
2. 예산의 심의ㆍ확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료ㆍ수수료ㆍ분담금ㆍ지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. 기금의 설치ㆍ운용
6. ∼ 11. (생 략)
② 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제40조(서류제출요구) ① 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
② 위원회가 제1항의 요구를 할 때에는 의장에게 이를 보고하여야 한다.
③ 제1항에도 불구하고 폐회 중에 의원으로부터 서류제출요구가 있을 때에는 의장은 이를 요구할 수 있다.
④ 제1항에 따른 서류제출은 서면, 전자문서 또는 컴퓨터의 자기테이프ㆍ자기디스크, 그 밖에 이와 유사한 매체에 기록된 상태나 전산망에 입력된 상태로 제출할 것을 요구할 수 있다.
제41조의2(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리) ① 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리한다.
② 지방의회는 감사 또는 조사 결과 해당 지방자치단체나 기관의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에는 그 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다.
③ 지방자치단체나 기관은 제2항에 따라 시정 요구를 받거나 이송받은 사항을 지체 없이 처리하고 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
제42조(행정사무처리상황의 보고와 질문응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다.
② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석ㆍ답변하게 할 수 있다.
③ 제1항이나 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변할 수 있는 관계 공무원은 조례로 정한다.
제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
② 제1항의 예산안을 시ㆍ도의회에서는 회계연도 시작 15일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구의회에서는 회계연도 시작 10일 전까지 의결하여야 한다.
③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
④ 지방자치단체의 장은 제1항의 예산안을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정하려면 수정예산안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다.
제134조(결산) ① 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우에 지방의회는 본회의 의결 후 지방자치단체 또는 해당 기관에 변상 및 징계 조치 등 그 시정을 요구하고, 지방자치단체 또는 해당 기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 승인을 받으면 5일 이내에 시ㆍ도에서는 행정안전부장관에게, 시ㆍ군 및 자치구에서는 시ㆍ도지사에게 각각 보고하고 그 내용을 고시하여야 한다.
③ 제1항의 검사위원의 선임과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「보조금 관리에 관한 법률」
제4조(보조사업을 수행하려는 자의 예산 계상 신청 등) ① 보조사업을 수행하려는 자는 매년 중앙관서의 장에게 보조금의 예산 계상(計上)을 신청하여야 한다.
② 제1항에 따른 신청을 할 때에는 보조사업의 목적과 내용, 보조사업에 드는 경비, 그 밖에 필요한 사항을 적은 신청서와 첨부서류를 제출하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항의 경우 보조사업을 수행하려는 자가 시장ㆍ군수인 경우에는 그 시장ㆍ군수에 대한 보조금은 관할 도지사(광역시의 군인 경우에는 광역시장을 말한다. 이하 같다)가 종합하여 일괄신청할 수 있다.
④ (생 략)
제13조(지방비 부담 의무) 지방자치단체의 장은 보조사업에 대한 지방자치단체의 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 해당 연도 지방자치단체의 예산에 계상하여야 한다.
「지방재정법」
제21조(부담금과 교부금) ① 지방자치단체나 그 기관이 법령에 따라 처리하여야 할 사무로서 국가와 지방자치단체 간에 이해관계가 있는 경우에는 원활한 사무처리를 위하여 국가에서 부담하지 아니하면 아니 되는 경비는 국가가 그 전부 또는 일부를 부담한다.
② 국가가 스스로 하여야 할 사무를 지방자치단체나 그 기관에 위임하여 수행하는 경우 그 경비는 국가가 전부를 그 지방자치단체에 교부하여야 한다.
제22조(경비 부담의 비율 등) ① 제21조제1항에 따라 국가와 지방자치단체가 부담할 경비 중 지방자치단체가 부담할 경비의 종목 및 부담 비율에 관하여는 대통령령으로 정한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 지방비 부담액을 다른 사업보다 우선하여 그 회계연도의 예산에 계상하여야 한다.
제23조(보조금의 교부) ① 국가는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 지방자치단체의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 지방자치단체에 보조금을 교부할 수 있다.
② 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 시ㆍ군 및 자치구의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 시ㆍ군 및 자치구에 보조금을 교부할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 지방자치단체에 보조금을 교부할 때에는 법령이나 조례에서 정하는 경우와 국가 정책상 부득이한 경우 외에는 재원 부담 지시를 할 수 없다.
제27조의3(국고보조사업에 대한 예산편성) ① 국고보조금에 의한 사업 중 지방자치단체의 재정적 부담을 수반하는 경우 지방자치단체의 예산편성은 제26조 및 「보조금 관리에 관한 법률」 제7조에 따라 중앙관서의 장과 행정안전부장관이 협의한 보조사업계획에 의한다.
② 행정안전부장관은 제1항에 따른 보조사업계획을 해당 회계연도의 전년도 10월 15일까지 각 부처 및 지방자치단체의 장에게 통보한다.
제32조의2(지방보조금 예산의 편성 등) ① 지방보조금(제17조제1항 및 제23조제2항에 따른 보조금을 말한다. 이하 같다)은 해당 지방보조사업(제17조제1항 및 제23조제2항에 따라 보조금을 지출 또는 교부받는 사무 또는 사업을 말한다. 이하 같다)의 성격, 지방보조사업자(지방보조사업을 수행하는 자를 말한다. 이하 같다)의 비용부담능력 등에 따라 적정한 수준으로 책정되어야 한다.
② 지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함한다. 이하 같다)할 수 없다.
③ 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 미리 제32조의3에 따른 지방보조금심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
1. 지방보조금 예산을 편성할 때
2. 지방보조금 관련 조례안을 지방의회에 제출할 때
3. 지방보조금 관련 조례안에 대하여 「지방자치법」 제132조에 따라 지방의회에 의견을 제출할 때
4. 지방보조사업과 관련하여 지방보조금과 지방보조사업자의 재원분담에 관한 사항을 결정할 때
5. 제32조의7에 따른 지방보조사업의 유지 여부를 결정할 때
④ 지방보조금은 공모절차에 따른 신청자를 대상으로 제32조의3에 따른 지방보조금심의위원회의 심의를 거쳐 교부한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 법령이나 법령의 명시적 위임에 따른 조례에 지원 대상자 선정방법이 다르게 규정된 경우
2. 국고보조사업으로서 대상자가 지정되어 있는 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 지방보조사업을 수행하려는 자의 신청에 따라 예산에 반영된 사업으로서 그 신청자가 수행하지 아니하고는 해당 지방보조사업의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우
⑤ 지방자치단체의 장은 지방보조금이 중복 교부되거나 부적격자에게 교부되지 아니하도록 지원이력 등을 체계적으로 관리하여야 한다.
⑥ 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관한 그 밖의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지방재정법 시행령」
제33조(지방자치단체가 부담할 경비의 종목 등) ① 법 제22조제1항에 따라 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ자치구가 각각 부담해야 할 경비(국가의 재정융자금으로 조달되는 금액 및 수익자가 부담해야 할 금액은 제외한다)의 종목과 부담비율은 사업의 성격, 사업의 효과가 미치는 범위 및 해당 사업에 대한 지방자치단체 간 이해관계를 고려하여 행정안전부령으로 정한다. 다만, 다른 법령에서 달리 정하고 있는 경우에는 그렇지 않다.
② 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 행정안전부령이 정한 부담비율(이하 “기준부담률”이라 한다)에 불구하고 시ㆍ군ㆍ자치구의 재정형편상 필요하다고 인정하는 때에는 기준부담률 외에 따로 추가부담을 할 수 있다.
「지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」
제1조(목적) 이 규칙은 「지방재정법 시행령」 제33조제1항의 규정에 의한 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ자치구가 각각 부담하여야 할 경비의 종목과 비율을 정하고 기타 국고보조사업의 신청등에 필요한 기준을 정함을 목적으로 한다.
제4조(국고보조사업의 신청 및 지방비 부담) 지방자치단체의 장은 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제4조의 규정에 의하여 보조금의 예산계상을 신청할 때에는 당해지방자치단체의 지방비부담능력을 참작하여 신청하되, 신청한 사업에 대한 지방비는 전액 예산으로 확보하여야 한다.
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