이유
어느 조례의 규정이 상위법에 저촉되는지가 명백하지 아니하는 경우에는 상위법과 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 상위법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 상위법 위반으로 무효라고 판단하여서는 안 되고(각주: 대법원 2016. 12. 29. 선고 2013추579 판결 등 참조) 상위법에 합치되는 해석을 하여야 할 것입니다.
「유통산업발전법」 제8조제1항에서는 대규모점포(각주: 「유통산업발전법」 제2조제3호의 대규모점포를 말하며, 이하 같음)를 개설하거나 전통상업보존구역(각주: 「유통산업발전법」 제13조의3에 따라 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장의 경우 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “구청장등”이라 함)이 지역 유통산업의 전통과 역사를 보존하기 위하여 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」에 따른 전통시장이나 중소벤처기업부장관이 정하는 전통상점가의 경계로부터 1킬로미터 이내의 범위에서 조례로 정하는 지역을 말하며, 이하 같음)에 준대규모점포(각주: 「유통산업발전법」 제2조제4호의 준대규모점포를 말하며, 이하 같음)를 개설하려는 자는 영업을 시작하기 전에 구청장등에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고,(각주: 등록한 내용을 변경하려는 경우에도 구청장등에게 등록하여야 함(「유통산업발전법」 제8조제1항 참조)) 같은 조 제3항에서는 구청장등은 같은 조 제1항에 따라 개설등록 또는 변경등록(각주: 점포의 소재지를 변경하거나 매장면적이 개설등록(매장면적을 변경등록한 경우에는 변경등록) 당시의 매장면적보다 10분의 1이상 증가하는 경우로 한정됨(「유통산업발전법」 제8조제3항 참조))(이하 “개설등록등”이라 함)을 하려는 대규모점포등(각주: 대규모점포와 준대규모점포를 통칭하며, 이하 같음(「유통산업발전법」 제7조의5제1항 참조))의 위치가 전통상업보존구역에 있을 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제3항에 따른 등록 제한 및 조건에 관한 세부 사항은 조례로 정하도록 위임하고 있습니다.
한편, 「대전광역시 중구 유통기업상생발전 및 전통상업보존구역 지정 등에 관한 조례」(이하 “대전광역시중구조례”라 함) 제13조제5항제2호에서는 “구 전통시장 또는 중소벤처기업부장관이 정하는 전통상점가의 보존이 현저하게 어려운 것으로 판단되는 경우”를 대전광역시 중구청장(이하 “중구청장”이라 함)이 대규모점포등의 등록을 제한할 수 있는 경우 중의 하나로 규정하고 있습니다.
그런데 대전광역시중구조례는 「유통산업발전법」 제8조제4항 등에서 위임된 대규모점포등의 등록제한 등에 관한 사항을 규정함으로써 대전광역시 중구 지역실정에 적합한 유통산업의 발전과 소비자 후생의 증진을 목적으로 하는 조례로서(제1조), 같은 조례 제13조의 입법취지는 전통상업보존구역 안에서 대규모점포등을 개설하고자 등록을 신청하는 경우에 그 등록의 제한 등을 할 수 있도록 규정하는 것에 있는바(각주: 대전광역시 중구 유통기업 상생발전 및 전통상업 보존구역 지정 등에 관한 조례안, 같은 조례안에 대한 대전광역시 중구의회 사회도시위원회 검토보고서(2011. 1. 27.) 참조), 이에 따라 같은 조 제1항에서는 전통상업보존구역 안에서 대규모점포등의 개설등록등을 하려는 자는 중구청장에게 신청하도록 규정하고 있고, 같은 제2항부터 제4항까지에서는 같은 조 제1항에 따른 신청, 즉 전통상업보존구역 안에서의 대규모점포등의 등록 신청과 관련된 절차적인 사항을 규정하고 있습니다.
따라서 비록 대전광역시중구조례 제13조제5항에서 대규모점포등의 등록을 제한할 수 있는 요건으로 등록 신청을 한 대규모점포등의 위치가 전통상업보존구역 안에 있을 것을 명시하고 있지는 않으나, 위에서 살펴본 바와 같이 「유통산업발전법」 제8조제4항의 위임에 따라 전통상업보존구역 안에서의 대규모점포등의 등록제한에 관한 사항을 규정함을 전제로 한 같은 조례의 목적과 같은 조례 제13조의 입법취지 및 같은 조 제1항부터 제4항까지의 내용에 비추어 볼 때, 같은 조례 제13조제5항에 따른 등록 역시 같은 조 제1항에 따른 “전통상업보존구역 안에서의 개설등록 또는 변경등록”을 의미하는 것으로서 같은 조례 제13조제5항제2호에 따라 중구청장이 대규모점포등의 등록을 제한할 수 있는 범위도 해당 대규모점포등의 위치가 전통상업보존구역 안에 있는 경우로 한정된다고 해석하는 것이 합리적이라 할 것입니다.
만약 이와 달리 대전광역시중구조례 제13조제5항 각 호 외의 부분 및 같은 항 제2호의 문언 그 자체만을 토대로 하여, 위 규정에서 대규모점포등의 등록을 제한할 수 있는 위치를 전통상업보존구역 안으로 명시하고 있지 않으므로 같은 규정에 따라 중구청장이 대규모점포등의 등록을 제한할 수 있는 범위에 대규모점포등의 위치가 전통상업보존구역 바깥에 있는 경우까지도 포함된다고 해석하는 경우, 지역유통산업의 전통과 역사를 보존하기 위하여 해당 지방자치단체의 조례로 전통상업보존구역을 지정할 수 있도록 하고, 그 안에서는 대규모점포등의 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 한 「유통산업발전법」 제8조제3항 및 제4항의 입법취지(각주: 2010. 11. 24. 법률 제10398호로 일부개정된 유통산업발전법 개정이유 및 주요내용 참조)와 규정내용에 대전광역시중구조례 제13조제5항제2호가 위배되는 결과에 이르게 되고, 이는 앞서 살펴본 조례 해석의 원칙에 반하게 되므로 위와 같은 해석은 타당하지 못합니다.
다만 법령의 내용을 규정할 때에는 금지되는 행위와 허용되는 행위가 무엇인지 수범자가 쉽게 알 수 있도록 해야 하고 또한 집행지침이 어떠한 내용인지 법령을 집행하는 기관 등이 명확히 알 수 있도록 함으로써 법적 안정성과 법령의 내용에 관한 예측가능성을 확보할 수 있도록 해야 한다는 점을 고려하면, 이 사안과 같이 대전광역시중구조례 제13조제5항제2호에 따른 등록제한의 범위가 대규모점포등이 전통상업보존구역 안에 위치하는 경우로 한정된다는 점을 명확히 하는 방향으로 같은 규정을 개정하여 같은 규정에 대한 불필요한 해석상의 혼란을 없애는 것이 바람직하다고 할 것인바, 이상과 같은 점을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규】
「유통산업발전법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.ㆍ2. (생 략)
3. “대규모점포”란 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 매장을 보유한 점포의 집단으로서 별표에 규정된 것을 말한다.
가. 하나 또는 대통령령으로 정하는 둘 이상의 연접되어 있는 건물 안에 하나 또는 여러 개로 나누어 설치되는 매장일 것
나. 상시 운영되는 매장일 것
다. 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상일 것
4. “준대규모점포”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 점포로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
가. 대규모점포를 경영하는 회사 또는 그 계열회사(「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 계열회사를 말한다)가 직영하는 점포
나. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 상호출자제한기업집단의 계열회사가 직영하는 점포
다. 가목 및 나목의 회사 또는 계열회사가 제6호가목에 따른 직영점형 체인사업 및 같은 호 나목에 따른 프랜차이즈형 체인사업의 형태로 운영하는 점포
5. ∼ 16. (생 략)
제7조의5(유통업상생발전협의회) ① 대규모점포 및 준대규모점포(이하 “대규모점포등”이라 한다)와 지역중소유통기업의 균형발전을 협의하기 위하여 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 소속으로 유통업상생발전협의회(이하 “협의회”라 한다)를 둔다.
② 협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정한다.
제8조(대규모점포등의 개설등록 및 변경등록) ① 대규모점포를 개설하거나 제13조의3에 따른 전통상업보존구역에 준대규모점포를 개설하려는 자는 영업을 시작하기 전에 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 첨부하여 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다. 등록한 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
② 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 제출받은 상권영향평가서 및 지역협력계획서가 미진하다고 판단하는 경우에는 제출받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간 내에 그 사유를 명시하여 보완을 요청할 수 있다.
③ 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 개설등록 또는 변경등록[점포의 소재지를 변경하거나 매장면적이 개설등록(매장면적을 변경등록한 경우에는 변경등록) 당시의 매장면적보다 10분의 1이상 증가하는 경우로 한정한다]을 하려는 대규모점포등의 위치가 제13조의3에 따른 전통상업보존구역에 있을 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다.
④ 제3항에 따른 등록 제한 및 조건에 관한 세부 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
⑤ 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 개설등록 또는 변경등록하려는 점포의 소재지로부터 산업통상자원부령으로 정하는 거리 이내의 범위 일부가 인접 특별자치시ㆍ시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 속하여 있는 경우 인접지역의 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 개설등록 또는 변경등록을 신청 받은 사실을 통보하여야 한다.
⑥ 제5항에 따라 신청 사실을 통보받은 인접지역의 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신청 사실을 통보받은 날로부터 20일 이내에 개설등록 또는 변경등록에 대한 의견을 제시할 수 있다.
⑦ 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 제출받은 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 검토하는 경우 협의회의 의견을 청취하여야 하며, 필요한 때에는 대통령령으로 정하는 전문기관에 이에 대한 조사를 하게 할 수 있다.
제13조의3(전통상업보존구역의 지정) ① 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역 유통산업의 전통과 역사를 보존하기 위하여 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」에 따른 전통시장이나 중소벤처기업부장관이 정하는 전통상점가(이하 “전통시장등”이라 한다)의 경계로부터 1킬로미터 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 지역을 전통상업보존구역으로 지정할 수 있다.
② 제1항에 따라 전통상업보존구역을 지정하려는 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할구역 전통시장등의 경계로부터 1킬로미터 이내의 범위 일부가 인접 특별자치시ㆍ시ㆍ군ㆍ구에 속해 있는 경우에는 인접지역의 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 해당 지역을 전통상업보존구역으로 지정할 것을 요청할 수 있다.
③ 제2항에 따라 요청을 받은 인접지역의 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 요청한 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여 해당 지역을 전통상업보존구역으로 지정하여야 한다.
④ 제1항부터 제3항까지에 따른 전통상업보존구역의 범위, 지정 절차 및 지정 취소 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「대전광역시 중구 유통기업상생발전 및 전통상업보존구역 지정 등에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는 대형유통기업과 중소형유통기업의 상생발전,「유통산업발전법」제8조제4항, 제12조의2제4항 및 제13조의3제4항에서 위임된 대규모점포 및 준대규모점포의 등록제한과 영업시간의 제한, 전통상업보존구역의 지정 등에 관한 사항을 규정함으로써 중구 지역실정에 적합한 유통산업의 발전과 소비자 후생의 증진을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “유통산업”이란 「유통산업발전법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호에 따른 산업을 말한다.
2. “대규모점포”란 법 제2조제3호에 따른 점포의 집단을 말한다.
3. “준대규모점포”란 법 제2조제4호에 따른 점포를 말한다.
4. “대형유통기업”이란 대규모점포 및 준대규모점포를 운영하는 자를 말한다.
5. “중소유통기업”이란 유통산업을 영위하는 자 중 제4호의 대형유통기업을 제외한 자로서 「중소기업기본법」제2조에 따른 중소기업자에 해당하는 자를 말한다.
6. “상생발전”이란 대형유통기업과 중소유통기업간 인력ㆍ자금ㆍ구매ㆍ판로ㆍ홍보 등의 부문에서 상호이익을 증진하기 위하여 행해지는 사업이나 활동을 말한다.
7. “전통시장”이란 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제2조제1호에 따른 전통시장을 말한다.
제11조(전통상업보존구역의 지정 등) ① 구청장은 구 유통산업의 전통과 역사를 보존하기 위하여 특별히 필요하다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나의 경계로부터 직선거리로 1킬로미터 이내의 범위에서 전통상업보존구역을 지정하거나 변경할 수 있다. 다만, 인접지역 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 법 제13조의3제2항에 따른 요청이 있는 경우에는 구청장은 요청한 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여 해당지역을 전통상업보존구역으로 지정하여야 한다.
1. 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」에 따른 전통시장
2. 중소벤처기업부장관이 정하는 전통상점가
② 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전통상업보존구역의 지정을 취소할 수 있다.
1. 지정구역의 전통시장 또는 전통상점가 인정이 취소된 경우
2. 주택재개발, 시장정비사업 등으로 전통시장 또는 전통상점가로서의 기능을 상실하여 협의회의 지정 취소 요청이 있을 경우
③ 구청장은 제1항 및 제2항에 따라 전통상업보존구역을 지정 또는 변경하거나 지정취소를 하고자 하는 경우에는 미리 공고하여 주민의 의견을 들은 후 협의회의 협의를 거쳐야 한다.
④ 구청장은 제1항 및 제2항에 따라 전통상업보존구역을 지정 또는 변경하거나 지정취소를 한 경우에는 다음 각 호의 사항을 주민이 알 수 있도록 게시판과 인터넷홈페이지 등에 공시한다.
1. 전통상업보존구역의 범위ㆍ위치 및 면적
2. 전통상업보존구역의 지정ㆍ변경ㆍ지정취소 사유 및 목적
3. 전통상업보존구역 지정ㆍ변경ㆍ취소와 관련된 도서의 열람방법
4. 그 밖에 지역 유통산업의 발전과 전통시장 및 전통상점가를 보존하기 위하여 구청장이 필요하다고 인정하는 사항
제13조(대규모점포등의 등록) ① 제11조에 따라 지정된 전통상업보존구역 안에서 대규모점포 또는 준대규모점포(이하 “대규모점포등”이라 한다)를 개설등록 또는 변경등록(점포의 소재지를 변경하거나 매장면적이 10분의 1이상 증가하는 경우로 한정한다)을 하려는 자(전통상업보존구역 안에 대규모점포등의 일부가 포함되는 경우를 포함한다. 이하 같다)는 다음 각 호의 서류를 첨부하여 구청장에게 신청하여야 한다.
1.「유통산업발전법 시행규칙」제5조제1항에 따른 첨부서류
2. 삭 제
② 구청장은 제1항에 따른 신청에 따라 대규모점포등의 개설등록 또는 변경등록을 하고자 할 때에는 등록대상의 대규모점포등이 제6조에 따른 추진계획에 적합한 지 여부를 검토하여야 한다.
③ 구청장은 대규모점포등의 등록을 하고자 하는 사항이 추진계획에 부적합하다고 인정할 때에는 부적합한 사유를 명시하여 필요한 조치를 취하도록 대규모점포등의 등록신청자에게 권고 또는 조언할 수 있다.
④ 구청장은 대규모점포등의 등록신청자가 제3항에 따른 권고 또는 조언을 따르지 않는 때에 협의회에 협의를 요청할 수 있다.
⑤ 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 등록을 제한할 수 있다.
1. 제4항에 따라 협의가 성립하지 않는 경우
2. 구 전통시장 또는 중소벤처기업부장관이 정하는 전통상점가의 보존이 현저하게 어려운 것으로 판단되는 경우
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