이유
법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한․확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지, 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 할 것이며(각주: 법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0572 해석례 참조), 이러한 해석 원리는 조례를 해석하는 경우에도 마찬가지라 할 것입니다.
먼저 국유재산에 관한 기본적인 사항을 규율하고 있는 「국유재산법」에서 “사용허가”란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것으로 정의하고 있고(제2조제7호), 국유재산을 그 용도에 따라 공용재산ㆍ공공용재산ㆍ기업용재산ㆍ보존용재산인 행정재산과 일반재산으로 구분하여 규정하고 있으며(제6조제1항ㆍ제2항), 중앙관서의 장은 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산인 행정재산에 대해 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다고 규정하면서(제30조제1항제1호), 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 규정하고 있습니다(제32조제1항 본문).
또한 「국유재산법」에서는 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 경우에는 변상금을 징수할 수 있도록 하고 있고(제72조제1항), 납부기한까지 납부되지 않은 국유재산의 사용료에 대해서는 연체료를 징수할 수 있으며(제73조제1항), 미납된 국유재산의 사용료, 연체료 등에 대해서는 「국세징수법」에 따른 체납처분을 준용하여 징수할 수 있도록 규정하고 있는데(제73조제2항), 이상의 규정 내용과 취지 등에 비추어 볼 때 국유재산의 관리청이 하는 행정재산에 대한 사용ㆍ수익 허가는 행정처분에 해당하고, 이러한 행정재산의 사용ㆍ수익 허가에 따른 사용료는 그 허가기간 동안의 사용ㆍ수익 허가에 대한 대가를 의미한다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2014. 11. 13 선고 2011두30212 판결 참조)
한편 코로나바이러스 감염증-19 확산으로 어려움을 겪고 있는 파주시민과 영세한 소상공인에 대한 생활안정 지원 등을 규정하고 있는 「파주시 코로나바이러스 감염증-19에 따른 긴급 생활안정 지원 조례」(이하 “파주시조례”라 함) 제3조제2호에서는 소상공인3)3)「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조에 따른 소상공인을 말하며, 이하 같음)을 위한 생활안정지원금의 지급 요건에 대해 정하고 있는데, 그 요건 중의 하나로 같은 호 가목에서는 소상공인으로서 파주시에 주민등록 및 사업자등록을 하고 사업장을 임차하여 임차료를 지급하는 사람으로 규정하여, “임차”를 사인(私人) 간에 체결하는 사법상의 임대차계약의 형태로 특정하여 명시하고 있거나 “사업장을 임차하여 임차료를 지급하는 사람”의 범위에 대해 별도의 제한을 두고 있지는 않습니다.
그렇다면 파주시조례 제3조제2호가목의 “사업장”은 “어떤 사업의 활동이 이루어지는 일정한 장소”를 의미하고, “임차(賃借)”는 “돈을 내고 남의 물건을 빌려 씀”을, “임차료”는 “남의 물건을 빌려 쓰는 대가로 내는 돈”을 의미(각주: 표준국어대사전 참조)하는 통상적인 개념으로 이해될 수 있고, 같은 규정에서 사업장의 임차료를 내고 있는 소상공인에게 생활안정지원금을 지원할 수 있도록 한 것은 해당 임차료의 지불 부담으로 경제적 어려움이 가중되고 있는 영세한 소상공인의 생계안정을 도모하기 위한 것인 점을 고려하면, 소상공인이 사업장을 임차하여 임차료를 지급하는 경우는 소상공인이 사업 경영을 위해 사업장을 빌려 쓰는 대가로 실질적으로 일정 금액의 돈을 지불하고 있는 모든 형태의 경우를 의미하는 것으로 볼 여지가 있다고 할 것입니다.
그런데 앞에서 살펴본 바와 같이 「국유재산법」에 따른 행정재산 사용ㆍ수익 허가에 대한 사용료는 그 허가기간 동안의 행정재산의 사용에 대한 대가를 의미하는 것으로서, 실질적으로 「민법」 제618조에 따른 임대차의 차임과 그 성질이 같다고 할 것인바(각주: 법제처 2015. 7. 22. 회신 15-0228 해석례 참조), 비록 임대차의 형식이 계약이 아닌 행정재산 사용ㆍ수익 허가 또는 그 사용료 부과라는 행정행위의 외양을 취하면서, 그 임대차 당사자의 일방이 국가이며 그 목적물이 행정재산이라는 공적 특성을 지니고 있다 하더라도 행정재산인 사업장의 사용ㆍ수익 허가를 받은 소상공인이 그 사업장의 사용료를 납부하는 것은 그 실질에 있어 임대차의 차임 지급에 해당하여 파주시조례 제3조제2호가목의 사업장을 임차하여 임차료를 지급하는 소상공인의 범위에 포함된다고 볼 수 있을 것입니다.
다만 지방자치단체의 재정적 지원과 관련하여 「지방재정법」 제17조에서는 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 보조나 공금 지출 등을 원칙적으로 금지하면서, 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등을 예외적으로 허용하고 있으며, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 이는 지방자치단체의 재정운용에 대한 자율적 권한 행사의 영역을 존중하되, 그 권한 행사는 재정의 건전성 등을 해치지 않아야 한다는 한계를 설정하려는 것인 점 등을 고려하면, 보조금에 해당하는 소상공인에 대한 생활안정지원금의 지출근거를 파주시조례에 규정함에 있어서는 그 지원 대상 및 지급 요건 등이 명확하게 규정되어야 할 것이고, 해당 규정에서 사용되는 용어가 불명확하여 그 언어적 의미와 관련하여 다르게 해석될 여지가 있는 경우에는 조례 개정을 통해 이를 명확하게 할 필요가 있어 보입니다.
【관계 법령 등】
「국유재산법」
제1조(목적) 이 법은 국유재산에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국유재산의 적정한 보호와 효율적인 관리ㆍ처분을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “국유재산”이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 제5조제1항 각 호의 재산을 말한다.
2. ∼ 6. (생 략)
7. “사용허가”란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다.
8. ∼ 11. (생 략)
제6조(국유재산의 구분과 종류) ① 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다.
② 행정재산의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 공용재산: 국가가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 주거용(직무 수행을 위하여 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우로 한정한다)으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산
2. 공공용재산: 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산
3. 기업용재산: 정부기업이 직접 사무용ㆍ사업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 주거용(직무 수행을 위하여 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우로 한정한다)으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산
4. 보존용재산: 법령이나 그 밖의 필요에 따라 국가가 보존하는 재산
③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 국유재산을 말한다.
제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다.
1. 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위
2. 보존용재산: 보존목적의 수행에 필요한 범위
② 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다.
③ 중앙관서의 장은 제2항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 용도나 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다.
제32조(사용료) ① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다.
② 제1항의 사용료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 나누어 내게 할 수 있다. 이 경우 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이상인 경우에는 사용허가(허가를 갱신하는 경우를 포함한다)할 때에 그 허가를 받는 자에게 대통령령으로 정하는 금액의 범위에서 보증금을 예치하게 하거나 이행보증조치를 하도록 하여야 한다.
③ 중앙관서의 장이 제30조에 따른 사용허가에 관한 업무를 지방자치단체의 장에게 위임한 경우에는 제42조제6항을 준용한다.
④ 제1항 단서에 따라 사용료를 일시에 통합 징수하는 경우에 사용허가기간 중의 사용료가 증가 또는 감소되더라도 사용료를 추가로 징수하거나 반환하지 아니한다.
제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.
1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 밝혀져 국가에 귀속된 경우
2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우
② 제1항의 변상금은 무단점유를 하게 된 경위(經緯), 무단점유지의 용도 및 해당 무단점유자의 경제적 사정 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다.
③ 제1항에 따라 변상금을 징수하는 경우에는 제33조에 따른 사용료와 제47조에 따른 대부료의 조정을 하지 아니한다.
제73조(연체료 등의 징수) ① 중앙관서의 장등은 국유재산의 사용료, 관리소홀에 따른 가산금, 대부료, 매각대금, 교환자금 및 변상금(징수를 미루거나 나누어 내는 경우 이자는 제외한다)이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다. 이 경우 연체료 부과대상이 되는 연체기간은 납기일부터 60개월을 초과할 수 없다.
② 중앙관서의 장등은 국유재산의 사용료, 관리소홀에 따른 가산금, 대부료, 변상금 및 제1항에 따른 연체료가 납부기한까지 납부되지 아니한 경우에는 다음 각 호의 방법에 따라 「국세징수법」 제23조와 같은 법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 징수할 수 있다.
1. 중앙관서의 장(일반재산의 경우 제42조제1항에 따라 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위임받은 자를 포함한다. 이하 이 호에서 같다)은 직접 또는 관할 세무서장이나 지방자치단체의 장(이하 “세무서장등”이라 한다)에게 위임하여 징수할 수 있다. 이 경우 관할 세무서장등은 그 사무를 집행할 때 위임한 중앙관서의 장의 감독을 받는다.
2. 제42조제1항에 따라 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 관할 세무서장등에게 징수하게 할 수 있다.
「민법」
제618조(임대차의 의의) 임대차는 당사자 일방이 상대방에게 목적물을 사용, 수익하게 할 것을 약정하고 상대방이 이에 대하여 차임을 지급할 것을 약정함으로써 그 효력이 생긴다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.
1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
③ 삭 제
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