이유
가. 질의 가에 대하여
기금은 지방자치단체가 연구․개발 사업이나 그 밖의 특정 정책 사업 등 특정 부문의 육성과 개발을 촉진하기 위하여 원활한 자금 지원을 하려고 하거나 지방자치단체가 직접 수행하는 사업에 수반되는 자금의 효율적인 운용과 관리를 위하여 설치되는 것(각주: 법제처 발간 2018 자치법규 입안 길라잡이 165쪽 참조)으로서 지방자치단체는 기금의 설치 목적과 지역 실정에 맞게 기금을 관리․운용하여야 하는바(각주: 「지방자치단체 기금관리기본법」 제5조제1항 참조), 지방자치단체는 조례로 기금의 사용 용도를 정함에 있어 관련 법령의 규정 범위 내에서 기금의 설치 목적이나 지역 실정 등을 고려할 필요가 있습니다.
이와 관련하여 「지역문화진흥법」에서는 지역문화진흥에 필요한 사항으로 문화지구의 지정․관리(제18조)에 대해 규정하면서 시․도지사 및 대도시 시장(각주: 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장을 말함)은 지역문화진흥을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 해당 지방자치단체의 조례를 제정하여 문화지구로 지정할 수 있다고 규정(제1항)하고 있고, 지정된 문화지구를 관할하는 시장․군수․자치구의 구청장은 문화지구관리계획을 작성하여 시․도지사의 승인을 받아야 한다고 규정(제2항)하고 있으며, 지방자치단체는 권장시설에 대해 행정적․재정적 지원을 할 수 있다고 규정(제4항)하고 있는바, 같은 법 제22조에 따라 설치되는 지역문화진흥기금의 용도를 같은 법 제18조제4항에 따른 재정적 지원 범위보다 넓게 정할 수 있는지에 대한 의문이 있을 수 있습니다.
그런데 「지역문화진흥법」은 지역문화진흥에 필요한 사항을 정하여 궁극적으로 지역주민의 삶의 질을 향상시키고 문화국가를 실현하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조) 앞에서 살펴본 문화지구의 지정․관리에 관한 사항(제18조)과 지역문화진흥기금에 관한 사항(제22조)을 각각 규정하고 있는바, 하나의 법령에서는 법령의 목적을 달성하기 위한 수개의 제도를 규율하여 운영할 수 있고, 이 경우 각각의 규정 취지를 살펴 적용범위를 달리할 수 있을 것인데, 「지역문화진흥법」 제22조에서는 지방자치단체는 지역문화진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지역문화진흥기금을 설치할 수 있고(제1항), 지역문화진흥기금의 조성․용도 및 운용 등에 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정(제5항)하여 지역문화진흥기금의 용도를 문화지구 또는 권장시설과 연계할 것을 전제하지 않으면서 조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있습니다.
이처럼 지역문화진흥기금의 설치근거가 되는 「지역문화진흥법」 에서는 기금의 목적을 ‘지역문화 진흥을 위한 사업이나 활동 지원’, ‘문화지구의 육성발전에 필요한 재원 확보’로 명시하는 외에 지역문화진흥기금의 용도에 대해 제한하고 있지 않고, 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있으므로 서초구에서는 「지역문화진흥법」제18조제4항에 따른 재정적 지원 범위와 별도로 기금의 설치 목적 및 지역 실정을 고려하여 합리적인 범위에서 지역문화진흥기금의 용도를 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
그리고 「서울특별시 서초구 문화예술진흥기금 설치 및 운용 조례」(이하 “서초구문화기금조례”라 함)에 따른 문화예술진흥기금은 ‘서초구의 문화예술 진흥’을 위하여 설치(제1조)되는 것으로서 설치 목적이 권장시설에 대한 지원으로 한정되어 있지 않은데, 서초음악문화지구 관리계획(각주: 2019년 7월 17일 서울특별시의 승인을 받은 관리계획을 말하며, 이하 같음)에 따르면 ‘준권장시설’은 권장시설(문화시설)에 의해 유발된 업종으로서 서초음악문화지구의 음악문화 활성화에 기여하며 적정한 밀집이 유지될 필요가 있는 악기관련시설, 클래식음악관련시설 및 복합문화공간을 말하는 것으로 해당 관리계획에 따르면 준권장시설은 서초음악문화지구의 활성화에 기여함으로써 궁극적으로는 서초구의 문화예술 진흥에 기여할 수 있는 시설로 보입니다.
그렇다면 서초구에서 「지역문화진흥법」 제22조에 따라 설치하는 지역문화진흥기금의 사용용도를 서초구문화기금조례의 입법 취지에 벗어나지 않는 범위 내에서 같은 법 제18조제4항에 따른 재정적 지원 대상보다 넓혀 서초음악문화지구 내 준권장시설에 대한 지원까지 확대하는 내용으로 서초구문화기금조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이 「지역문화진흥법」제18조에서는 문화지구의 지정 및 문화지구관리계획에 대해 규정하면서 지방자치단체는 권장시설에 대하여 재정적 지원을 할 수 있도록 규정하고 있고, 서울시조례 제5조에서는 시장․구청장이 문화지구 육성을 위하여 행하는 지원의 내용을 규정하면서 ‘권장시설에 대한 관련 법령 또는 조례에서 정한 범위 안에서의 조세 및 부담금의 감면’(제1호)을 규정하여 조세 감면의 대상을 ‘권장시설’로 한정하고 있습니다.
한편 조례에 따른 지방세 감면에 대해 규정하고 있는 「지방세 특례제한법」 제4조에서는 특정지역의 개발, 특정산업․특정시설의 지원을 위하여 지방세의 감면이 필요하다고 인정될 때에는 지방자치단체는 3년의 기간 이내에서 지방세 감면을 할 수 있다고 규정(제1항제2호)하고 있는바, 문화지구의 진흥 및 활성화를 위해 같은 규정에 따른 지방세 감면 대상을 조례로 정함에 있어 「지역문화진흥법」제18조제4항에 따른 재정적 지원 대상인 권장시설 외에 준권장시설도 조세감면의 대상으로 할 수 있는지에 대해 의문이 있을 수 있습니다.
그런데 특정 목적을 위하여 하나 또는 수개의 법령에서 다양한 제도에 대해 규정하고 있는 경우 질의 가에서 살펴본 바와 같이 각각의 규정 취지를 살펴 적용범위를 달리할 수 있을 것인데, 「지역문화진흥법」제18조제4항에 따른 재정적 지원은 지정된 문화지구 내 권장시설과 관련된 제한적 규정인 반면, 「지방세특례제한법」제4조는 당초 단일법 체계인 「지방세법」을 분야별로 전문화ㆍ체계화하기 위하여 과세면제 및 경감에 관한 규정 등을 일괄 규정하는 「지방세특례제한법」을 제정하면서 지방자치단체가 현저하게 과세형평을 침해한다고 판단되거나 국가의 경제시책에 부합되지 아니한 경우를 제외하고는 자율적으로 조례로 지방세를 감면할 수 있도록 하기 위해 지방세 감면에 관한 조례의 사전 허가제를 폐지하면서 도입한 규정(각주: 2010년 3월 31일 법률 제10220호로 제정된 「지방세특례제한법」 제정이유서 참조)입니다.
한편 「지방세특례제한법」제4조제3항에서는 지방자치단체는 지방세 감면(각주: 「지방세특례제한법」 또는 「지방세특례제한법」의 위임에 따른 감면은 제외함)을 하려면 「지방세기본법」 제147조에 따른 지방세심의위원회의 심의를 거쳐 조례로 정하도록 규정하고 있는바, 이는 지방세 수입이 지방자치단체의 자주재정권을 확보할 수 있는 가장 기본적인 재원이라는 점을 고려하여 필요한 경우 지방자치단체가 지방세를 감면할 수 있도록 하는 자율권을 부여하되 건전한 지방재정 운영 및 공평과세를 실현하기 위해 법령에 따른 지방세심의위원회의 심의와 지방의회의 의결을 거치게 한 것으로 이해됩니다.
그리고 서초음악문화지구 관리계획에 따르면 서초음악문화지구 지정 목적은 예술의 전당 일대 클래식음악 관련 문화시설과 문화업종을 육성하고, 특성화된 클래식음악 관련 문화활동을 지원․활성화하여 지역의 클래식음악문화의 문화적 특성을 보존․육성하고, 주민․문화예술인 주도의 문화활동을 촉진하는데 있는바, 서초음악문화지구 내 ‘준권장시설’이 권장시설(문화시설)에 의해 유발된 업종으로서 서초음악문화지구의 음악문화 활성화에 기여하며 적정한 밀집이 유지될 필요가 있는 시설인 점을 고려하면 서초구에서 서초구의 재정여건 등을 고려하여 준권장시설에 대해 지방세를 감면하는 것이 지방세 감면에 대해 자율성을 부여하여 시책사업 등에 신속하고 효과적으로 대응할 수 있도록 하고 있는 「지방세특례제한법」의 취지를 벗어난다고 보기는 어렵습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 서초구에서는 서초음악문화지구의 육성 및 활성화를 위하여 준권장시설에 대해 지방세를 감면할 필요가 있다고 인정된다면 「지역문화진흥법」 제18조제4항에 따른 재정적 지원범위와 무관하게 「지방세특례제한법」에서 정하는 절차에 따라 조례로 감면 범위를 정할 수 있다고 할 것입니다.
다만 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 ‘법령의 범위 안’이란 법령에 위배되지 않아야 한다는 것을 의미하는바,(각주: 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조) 서초구에서 문화지구 내 권장시설과 준권장시설에 대하여 지방세를 감면하는 경우에도 지방세 감면 기간을 3년 이내로 한정하고 있는 「지방세특례제한법」제4조제1항의 규정에 위배되지 않아야 할 것이고, 같은 조 제2항의 지방세 감면 제한사유에 해당하지 않는 경우에 한하여 같은 조 제1항에 따라 조례로써 지방세를 감면할 수 있다고 할 것이므로 이러한 내용을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
[관련 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
○ 관련 법령
「지역문화진흥법」
제1조(목적) 이 법은 지역문화진흥에 필요한 사항을 정하여 지역 간의 문화격차를 해소하고 지역별로 특색 있는 고유의 문화를 발전시킴으로써 지역주민의 삶의 질을 향상시키고 문화국가를 실현하는 것을 목적으로 한다.
제18조(문화지구의 지정ㆍ관리) ① 시ㆍ도지사 및 대도시 시장(「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장을 말한다. 이하 같다)은 지역문화진흥을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 해당 지방자치단체의 조례를 제정하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 문화지구로 지정할 수 있다.
1. 문화시설과 민속공예품점ㆍ골동품점 등 대통령령으로 정하는 영업시설이 밀집되어 있거나 이를 계획적으로 조성하려는 지역
2. 특성화된 문화예술 행사ㆍ축제 등 문화예술 활동이 지속적으로 이루어지거나 개최되는 지역
3. 그 밖에 유형ㆍ무형의 문화자원이나 문화적 특성 보존을 위하여 문화지구로 지정하는 것이 필요하다고 인정되는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역
② 제1항에 따라 지정된 문화지구를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 문화지구관리계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ대도시 시장의 경우는 제외한다)을 받아야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.
③ (생 략)
④ 국가와 지방자치단체는 제2항에 따른 문화지구관리계획에 따라 설치 또는 운영이 권장되는 문화시설 등에 대하여 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.
제22조(지역문화진흥기금의 조성) ① 지방자치단체는 지역문화진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지역문화진흥기금을 설치할 수 있다.
② 지역문화진흥기금은 지방자치단체의 장이 운용ㆍ관리한다.
③ · ④ (생 략)
⑤ 지역문화진흥기금의 조성ㆍ용도 및 운용 등에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
「지역문화진흥법 시행령」
제16조(문화지구의 지정) ① 법 제18조 제1항에 따라 시ㆍ도지사 및 대도시 시장(「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장을 말한다. 이하 같다)은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조 제3항에 따라 문화지구를 지정할 수 있다.
② ∼ ④ (생 략)
제17조(문화지구관리계획의 작성 및 승인) ① 법 제18조 제2항에 따른 문화지구관리계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 법 제18조 제3항에 따라 해당 문화지구에서 금지되거나 제한되는 영업 또는 시설의 종류
2. 제19조에 따라 해당 문화지구에 설치ㆍ운영이 권장되는 문화시설이나 영업시설의 종류
3. 그 밖에 해당 문화지구의 관리를 위하여 필요한 사항
② ∼ ⑥ (생 략)
제19조(설치ㆍ운영이 권장되는 문화시설 등) 법 제18조 제4항에 따라 설치ㆍ운영이 권장되는 문화시설 등은 다음 각 호와 같다.
1. 「문화예술진흥법 시행령」 별표 1에 따른 문화시설
2. (생 략)
「문화예술진흥법 시행령」
제2조(문화시설의 종류) ① 「문화예술진흥법」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제1항 제3호 바목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호와 같다. <개정 2019. 4. 16.>
1. 지역문화활동시설
2. 문화 보급ㆍ전수시설
3. 삭제 <2019. 4. 16.>
② 법 제2조 제1항 제3호 각 목의 문화시설의 상세 분류는 별표 1과 같다.
[전문개정 2012. 8. 13.]
「지방자치단체 기금관리기본법」
제5조(기금의 관리 및 운용원칙) ① 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 기금자산의 안정성ㆍ유동성ㆍ수익성 및 공공성을 고려하여 기금자산을 투명하고 효율적으로 운용하여야 한다.
[전문개정 2011. 5. 30.]
「지방세특례제한법」
제4조(조례에 따른 지방세 감면) ① 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 3년의 기간 이내에서 지방세의 세율경감, 세액감면 및 세액공제(이하 이 조 및 제182조에서 "지방세 감면"이라 한다)를 할 수 있다. <개정 2010. 12. 27., 2014. 1. 1., 2014. 3. 24., 2020. 1. 15.>
1. 서민생활 지원, 농어촌 생활환경 개선, 대중교통 확충 지원 등 공익을 위하여 지방세의 감면이 필요하다고 인정될 때
2. 특정지역의 개발, 특정산업ㆍ특정시설의 지원을 위하여 지방세의 감면이 필요하다고 인정될 때
② 지방자치단체는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방세 감면을 할 수 없다. 다만, 국가 및 지방자치단체의 경제적 상황, 긴급한 재난관리 필요성, 세목의 종류 및 조세의 형평성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 제1호에 해당하는 지방세 감면을 할 수 있다. <신설 2010. 12. 27., 2013. 3. 23., 2014. 1. 1., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2020. 1. 15.>
1. 이 법에서 정하고 있는 지방세 감면을 확대(지방세 감면율ㆍ감면액을 확대하거나 지방세 감면 대상ㆍ적용 대상자ㆍ세목ㆍ기간을 확대하는 것을 말한다)하는 지방세 감면
2. 「지방세법」 제13조 및 제28조제2항에 따른 중과세의 배제를 통한 지방세 감면
3. 「지방세법」 제106조제1항 각 호에 따른 토지에 대한 재산세 과세대상의 구분 전환을 통한 지방세 감면
4. 제177조에 따른 감면 제외대상에 대한 지방세 감면
5. 과세의 형평을 현저하게 침해하거나 국가의 경제시책에 비추어 합당하지 아니한 지방세 감면 등으로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 행정안전부장관이 정하여 고시하는 사항
③ 지방자치단체는 지방세 감면(이 법 또는 「조세특례제한법」의 위임에 따른 감면은 제외한다)을 하려면 「지방세기본법」 제147조에 따른 지방세심의위원회의 심의를 거쳐 조례로 정하여야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 일정 규모 이상의 지방세 감면을 신설 또는 연장하거나 변경하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 조세 관련 전문기관이나 법인 또는 단체에 의뢰하여 감면의 필요성, 성과 및 효율성 등을 분석ㆍ평가하여 심의자료로 활용하여야 한다. <개정 2010. 12. 27., 2014. 12. 31., 2016. 12. 27.>
④ 제1항과 제3항에도 불구하고 지방자치단체의 장은 천재지변이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 특수한 사유로 지방세 감면이 필요하다고 인정되는 자에 대해서는 해당 지방의회의 의결을 얻어 지방세 감면을 할 수 있다. <개정 2010. 12. 27., 2015. 12. 29.>
⑤ ∼ ⑧ (생 략)
「지방세기본법」
제147조(지방세심의위원회의 설치ㆍ운영) ① 다음 각 호의 사항을 심의하거나 의결하기 위하여 지방자치단체에 지방세심의위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다. <개정 2019. 12. 31.>
1. ∼ 3. (생 략)
4. 지방세관계법에 따라 위원회의 심의를 받도록 규정한 사항
5. · 6. (생 략)
② · ③ (생 략)
○ 의견제시 대상 자치법규
「서울특별시 서초구 문화예술진흥기금 설치 및 운용 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「지역문화진흥법」 제22조제1항에 따라 서울특별시 서초구의 문화예술 진흥을 위하여 서울특별시 서초구 문화예술진흥기금을 설치하고, 그 운용 및 관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(기금의 설치 등) ① 서울특별시 서초구청장(이하 “구청장”이라 한다)은 문화예술진흥에 필요한 자금을 확보ㆍ지원하기 위하여 서울특별시 서초구 문화예술진흥기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다.
② 기금의 존속기한은 2023년 12월 31일까지로 한다.
제4조(기금의 용도) 기금은 다음 각 호에서 정하는 사업 또는 활용 목적에 사용한다.
1. 「지역문화진흥법」 제18조 및 「서울특별시 도시계획 조례」 제9조에 따라 문화지구로 지정된 서초음악문화지구(이하 “문화지구”라 한다) 운영협의체 운영지원 등 해당 문화지구의 관리를 위해 필요한 사항
2. 문화지구 내 권장시설 운영자에 대한 시설비 및 운영비 융자 또는 권장시설 입주를 위한 건물 임차 지원
3. 문화지구 내 건물 소유자에 대한 권장시설의 신축·개축 또는 대수선비의 융자
4. 지역 문화예술 행사 등 지원
5. 문화예술인, 문화예술 관련 법인 및 단체 등 문화활동 지원
6. 「문화예술진흥법」제2조제1항제3호에 따른 문화시설 설치 및 운영 지원
7. 그 밖에 문화예술진흥과 관련하여 구청장이 필요하다고 인정하는 사업이나 활동
「서울특별시 서초구 문화예술진흥기금 설치 및 운용 조례 일부개정조례안」
제4조(기금의 용도) 기금은 다음 각 호에서 정하는 사업 또는 활용 목적에 사용한다.
2. 문화지구 내 권장시설 및 준권장시설(추가) 운영자에 대한 시설비 및 운영비 융자 또는 권장시설 입주를 위한 건물 임차 지원
3. 문화지구 내 건물 소유자에 대한 권장시설 및 준권장시설(추가)의 신축·개축 또는 대수선비의 융자
「서울특별시 서초구 구세 감면 조례 일부개정조례안」
제3조의2(서초음악문화지구 내 권장시설에 대한 감면) 「지역문화진흥법」 제18조제1항에 따라 지정된 서초음악문화지구 안에서 같은 법 제18조제2항 및 「서울특별시 문화지구 관리 및 육성에 관한 조례」 제2조에 따라 승인된 서초음악문화지구 관리계획에 따라 권장시설 및 준권장시설로 지정되고 과세기준일 현재 해당 용도로 사용(임대를 포함한다)하는 부분의 건축물과 그 부속토지에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다. (신설)
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