이유
지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아닙니다.(각주: 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결 등 참조)
「지방자치법」 제9조제2항제4호나목에서는 “지방 토목ㆍ건설사업의 시행”을 자치사무 중의 하나로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제4호나목2)에서는 “지방 토목ㆍ건설사업의 시행”의 세부내용으로 “토목ㆍ건설공사의 시행 및 지도”를 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 그 스스로 발주한 건설공사와 관련하여 건설기계 임대료 등의 체불 방지와 해소 지원을 목적으로 건설기계 임대료 등의 체불 사실을 신고 받고 이에 대하여 상담하는 것은 자치사무에 해당한다고 할 것입니다.
이와 관련하여 「건설기계관리법」 제32조에서는 건설기계사업자(각주: 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말함)에게 건설기계사업(건설기계대여업, 건설기계정비업, 건설기계매매업 및 건설기계해체재활용업)의 등록을 한 자를 말하며, 이하 같음(「건설기계관리법」 제2조제3호, 제21조 및 제24조 참조))가 건설기계사업의 건전한 발전과 건설기계사업자의 공동이익을 도모하기 위하여 협회를 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제34조 및 같은 법 시행령 제17조의3에서는 건설기계사업자가 건설기계 임차인 등으로부터 건설기계 대여에 따른 임대료 등을 받지 못하거나 임대료를 받는 것이 지연되는 경우 임대료의 회수를 지원하기 위하여 건설기계협회(각주: 「건설기계관리법」 제32조에 따라 설립된 협회로서 같은 법 제21조에 따라 건설기계대여업의 등록을 한 자를 회원으로 하는 협회를 말하며, 이하 같음(「건설기계관리법 시행령」 제17조의3제1항 참조))가 건설기계임대료 등 체납신고센터(이하 “체납신고센터”라 함)를 설치ㆍ운영할 수 있도록 하면서, 건설기계 임대료 등 체납신고서 접수, 신고된 내용에 대한 사실 여부 확인, 체납된 건설기계 임대료 등의 회수방안 강구 및 지원 등을 체납신고센터의 업무로 규정하고 있습니다.
그런데 건설기계협회는 건설기계사업의 건전한 발전 및 건설기계사업자의 공동이익을 도모하기 위하여 설립된 단체이고,(각주: 「건설기계관리법」 제32조 참조) 건설기계협회에 체납신고센터를 설치할 수 있도록 한 「건설기계관리법」 제34조 및 같은 법 시행령 제17조의3은 같은 법이 2014년 1월 28일 법률 제12373호로 일부개정 되기 전부터 건설기계협회가 자체적으로 설치ㆍ운영하고 있던 “건설기계임대료체납신고센터”에 대한 법적 근거를 명확히 하여 체납된 건설기계 임대료의 회수에 기여함으로써 영세한 건설기계대여업자 보호에 기여하는데 그 취지가 있습니다.(각주: 의안번호 1904070 건설기계관리법 일부개정법률안에 대한 국회 교통위원회 심사보고서(2013. 12.), 2014. 7. 28. 대통령령 제25524호로 일부개정된 「건설기계관리법 시행령」 개정이유 및 주요내용 각 참조)
또한 「건설기계관리법」 제34조는 건설기계임대차 등에 관한 계약의 당사자에게 계약서를 작성하도록 하는 원칙을 명확히 규정하고 계약서를 작성하지 아니한 자에 대한 과태료를 기존의 100만 원 이하에서 300만 원 이하로 증액하도록 한 같은 법 제22조제1항 및 제44조제1항제1호, 그리고 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 건설기계임대차 등에 관한 계약서의 작성 여부에 대한 실태조사를 할 수 있고 같은 계약의 당사자에게 계약과 관련된 자료를 요청할 수 있도록 하며, 특별한 사정 없이 계약과 관련된 자료를 제출하지 아니한 자에 대하여 300만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있도록 한 같은 법 제22조의2 및 제44조제2항제6호 등과 함께 신설되었는데, 위 각 규정은 건설도급 관계에서 약자(弱子)에 해당하는 건설기계대여업자의 불이익을 방지하여 건설기계대여시장의 건전한 질서를 확립하는데 그 취지가 있습니다.(각주: 의안번호 1904202 건설기계관리법 일부개정법률안에 대한 국회 교통위원회 심사보고서(2013. 12.) 참조)
나아가 같은 법은 2016년 1월 19일 법률 제13784호로 일부개정 되면서 지방자치단체 등(각주: 국가, 지방자치단체 또는 대통령령으로 정하는 공공기관을 말함(「건설산업기본법」 제22조제6항 참조))이 건설공사의 발주자(각주: 「건설산업기본법」 제2조제10호에 따른 발주자를 말함(「건설산업기본법」 제22조제6항 참조))인 경우 지방자치단체 등에게 건설기계임대차 등에 관한 계약서의 작성 여부를 확인할 의무를 부과하는 규정(제22조제6항)을 신설하였는데, 위 규정의 입법취지 역시 건설시장의 계약관계에서 가장 약자의 위치에 있는 건설기계사업자를 보호하기 위한 것에 있습니다.(각주: 의안번호 1917118 건설기계관리법 일부개정법률안에 대한 국회 교통위원회 심사보고서(2015. 12.) 참조)
이상과 같이 「건설기계관리법」 제34조의 입법취지가 건설기계사업자를 보호하는 것에 있고, 같은 취지에서 도입된 같은 법의 관련 규정에서 지방자치단체에 건설기계사업자의 보호를 위하여 일정한 조치를 취할 의무 및 그와 관련된 권한을 부여하고 있는 점 등을 고려하면, 「건설기계관리법」 제34조의 취지가 건설기계 임대료 등의 체납신고 및 그에 대한 상담 업무를 오로지 건설기계협회에 설치되는 체납신고센터에서 전담하도록 일률적으로 규율하기 위한 것에 있다거나, 지방자치단체가 그 스스로 발주한 건설공사의 원활한 수행 및 지도와 건설기계 임대료의 신속한 회수 지원을 통한 영세 건설기계대여업자의 보호 등을 목적으로 해당 지방자치단체에 체납신고센터를 설치하는 것을 금지하는데 있다고 볼 근거는 부족하다 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 가능하다고 보입니다. 다만 지방자치단체에 체납신고센터를 설치ㆍ운영하는 것과 관련된 구체적 사항을 조례에 규정함에 있어서는 「건설기계관리법」 제34조 및 같은 법 시행령 제17조의3 외에도 관련 법령의 범위에서 입안이 이루어져야 하며(「지방자치법」 제22조 본문), 특히 건설기계의 임차인 등 이해관계인의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용을 조례에 규정하려는 경우에는 상위법령의 위임이 있어야만 하는바(「지방자치법」 제22조 단서), 이상의 내용을 조례 입안에 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. <개정 2007. 4. 6., 2007. 5. 17., 2009. 12. 29., 2011. 7. 14., 2017. 4. 18., 2018. 12. 24.>
1. 〜 3. (생략)
4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무
가. (생략)
나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행
다. 〜 거. (생략)
5. ㆍ 6. (생략)
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「건설기계관리법」
제2조(정의 등) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2013. 3. 23., 2017. 1. 17.>
1. ㆍ 2. (생략)
3. "건설기계사업"이란 건설기계대여업, 건설기계정비업, 건설기계매매업 및 건설기계해체재활용업을 말한다.
4. 〜 9. (생략)
② (생략)
제21조(건설기계사업의 등록 등) ① 건설기계사업을 하려는 자(지방자치단체는 제외한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업의 종류별로 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.>
② ㆍ ③ (생략)
제22조(건설기계임대차 등에 관한 계약) ① 건설기계임대차 등에 관한 계약의 당사자(「건설산업기본법」 제22조에 따른 도급계약은 제외한다)는 건설기계임대차 등에 관한 계약서를 작성하여야 한다. <신설 2014. 1. 28.>
② 〜 ⑤ (생략)
⑥ 국가, 지방자치단체 또는 대통령령으로 정하는 공공기관이 「건설산업기본법」 제2조제10호에 따른 발주자인 경우 해당 발주자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 건설기계임대차 등에 관한 계약서 작성 여부를 확인하여야 한다. <신설 2016. 1. 19.>
[전문개정 2009. 12. 29.]
[제목개정 2014. 1. 28.]
제22조의2(건설기계임대차 등에 관한 계약의 실태조사 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 정기적으로 건설기계임대차 등에 관한 계약서의 작성 여부에 대한 실태조사를 할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 실태조사 결과를 공표할 수 있다. <개정 2016. 1. 19.>
② 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 건설기계임대차 등에 관한 계약의 당사자에게 계약과 관련된 자료를 요청할 수 있다. 이 경우 자료를 요청받은 계약의 당사자는 특별한 사정이 없으면 요청에 따라야 한다.
③ 제1항에 따른 실태조사 및 실태조사 결과 공표의 시기ㆍ범위 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2016. 1. 19.>
[본조신설 2014. 1. 28.]
제24조(건설기계사업자의 변경신고 등의 의무) ① 제21조제1항에 따라 건설기계사업의 등록을 한 자(이하 "건설기계사업자"라 한다)는 등록한 사항이 변경되거나 사업을 개업ㆍ휴업 또는 폐업하거나 휴업한 사업을 재개한 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고를 하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23., 2017. 3. 21.>
② ㆍ ③ (생략)
제32조(건설기계사업자단체의 설립) ① 건설기계사업자는 건설기계사업의 건전한 발전과 건설기계사업자의 공동이익을 도모하기 위하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 협회를 설립할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.>
② 〜 ⑥ (생략)
제34조(건설기계임대료 등 체납신고센터의 설치 등) ① 제32조에 따라 건설기계사업자가 설립한 협회는 건설기계사업자가 건설기계 임차인 등으로부터 건설기계 대여에 따른 임대료 등을 받지 못하거나 지연되는 경우 이의 회수를 지원하기 위하여 건설기계임대료 등 체납신고센터(이하 이 조에서 "신고센터"라 한다)를 설치할 수 있다.
② 신고센터의 설치와 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 국가는 신고센터의 설치와 운영에 필요한 자금 등을 지원할 수 있다. <신설 2015. 8. 11.>
[본조신설 2014. 1. 28.]
제44조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 300만원 이하의 과태료를 부과한다. <개정 2014. 1. 28., 2018. 9. 18., 2019. 8. 20.>
1. 제22조제1항을 위반하여 건설기계임대차 등에 관한 계약서를 작성하지 아니한 자
1의2. 〜 4. (생략)
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다. <개정 2011. 9. 16., 2012. 2. 22., 2014. 1. 28., 2015. 8. 11., 2018. 9. 18.>
1. 〜 5의2. (생략)
6. 제22조의2제2항을 위반하여 특별한 사정 없이 건설기계임대차 등에 관한 계약과 관련된 자료를 제출하지 아니한 자
7. ㆍ 8. (생략)
③ (생략)
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 부과ㆍ징수한다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23.>
[전문개정 2009. 12. 29.]
「건설기계관리법 시행령」
제17조의3(건설기계임대료 등 체납신고센터의 설치 등) ① 법 제34조제1항에 따른 건설기계임대료 등 체납신고센터(이하 "신고센터"라 한다)는 법 제32조에 따라 설립된 협회로서 법 제21조에 따라 건설기계대여업의 등록을 한 자를 회원으로 하는 협회(이하 이 조에서 "건설기계협회"라 한다)가 설치ㆍ운영한다.
② 제1항에 따른 신고센터의 업무는 다음 각 호와 같다.
1. 건설기계임대료 등 체납신고서 접수
2. 신고된 내용에 대한 사실 여부 확인
3. 체납된 건설기계임대료 등의 회수방안 강구 및 지원
4. 그 밖에 체납된 건설기계임대료 등의 회수를 지원하기 위하여 필요한 업무
③ (생략)
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