이유
가. 질의 가에 대하여
「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」(이하 “부패방지권익위법”이라 함) 제8조제1항에서는 공직자가 준수하여야 할 행동강령은 대통령령 등으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「공무원 행동강령」 제24조제1항에서는 중앙행정기관의 장등(각주: 중앙행정기관의 장(대통령 소속 기관 및 국무총리 소속 기관의 장을 포함한), 지방자치단체의 장 및 교육감을 말함.(「공무원 행동강령」제2조제1호아목 참조))은 같은 영의 시행에 필요한 범위에서 해당 기관의 특성에 적합한 세부적인 기관별 공무원 행동강령을 제정하여야 한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 장은 「지방자치법」제23조에 따라 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 권한이 있으므로 관악구청장은 부패방지권익위법과 「공무원 행동강령」의 위임 범위 내에서 해당 지방자치단체의 공직자가 준수하여야 할 행동강령을 규칙으로 제정할 권한이 있다고 보아야 할 것입니다.
그리고 위임에 따른 하위 법령이나 자치법규의 경우 상위법령의 위임 범위 내에서 규정할 수 있으므로 상위 법령의 명시적인 규정이 없는 한 하위 법령에서 상위 법령의 적용범위를 달리 정할 수는 없다고 할 것인바,「서울특별시 관악구 공무원 행동강령」(이하 “관악구공무원행동강령”이라 함) 제1조에서는 같은 규칙은 부패방지권익위법 제8조 및 「공무원 행동강령」 제24조에 따라 관악구 공무원이 준수하여야 할 행동기준을 규정하는 것을 목적으로 한다고 규정하여 해당 규칙이 부패방지권익위법 제8조 및 「공무원 행동강령」 제24조의 위임에 따른 것임을 명확히 하고 있습니다.
한편 「청원경찰법」제2조에 따르면, 청원경찰은 국가기관 등의 장 등이 경비를 부담할 것을 조건으로 경찰의 배치를 신청하는 경우 그 기관 등의 경비를 담당하게 하기 위하여 배치하는 경찰을 말하는 것으로, 같은 법 제10조제2항 및 같은 법 시행령 제18조에서는 청원경찰은 「형법」이나 그 밖의 법령에 따른 벌칙을 적용하는 경우와 청원경찰법령에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 공무원으로 보지 아니한다고 규정하여 청원경찰의 신분이 공무원이 아니라는 것을 확정적으로 규정하고 있으며(각주: 헌법재판소 1999. 5. 27. 선고 97헌마368 결정례 참조), 「청원경찰법」 제5조제4항에서 청원경찰의 복무에 관하여 「국가공무원법」 제57조(복종의 의무), 제58조제1항(직장이탈 금지), 제60조(비밀엄수의 의무) 및 「경찰공무원법」제18조(거짓 보고 등의 금지)를 준용하도록 하고 있는 외에 청원경찰법령에서 특별히 청원경찰을 공무원으로 의제하고 있는 조항은 찾아볼 수 없습니다.
따라서 부패방지권익위법 및 「공무원 행동강령」의 위임에 따라 관악구 공무원이 준수해야 할 행동기준을 정하는 관악구공무원행동강령의 적용대상으로 공무원이 아닌 청원경찰을 포함하여 규정하는 것은 적정하지 않다고 할 것이므로 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
다만 「청원경찰법」제9조의3제1항에서는 청원주에게 소속 청원경찰에 대한 감독의무를 규정하고 있으므로 관악구청장은 청원주로서 청원경찰을 감독할 의무가 있고, 지방자치단체의 장은 법령이나 조례의 명시적인 위임이 없더라도 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 권한이 있으므로(각주: 법제처 2011. 5. 20. 의견제시 11-0022 참조) 관악구청장은 청원경찰의 업무수행과 관련하여 감독이 필요한 범위에서 청원경찰의 복무와 관련된 사항을 규칙으로 정할 수 있다고 할 것이고, 공무원이 아닌 청원경찰은 원칙적으로 「공무원 행동강령」의 적용 대상이 아니나 경비구역의 경비를 목적으로 필요한 범위에서 경찰관의 직무를 수행하는 청원경찰의 업무 특성을 고려하여 필요시「공무원 행동강령」의 일부 내용을 적용하도록 할 수도 있을 것이므로, 청원경찰의 업무가 가지는 공공성이나 사회적 파급력의 한계 등을 고려(각주: 헌법재판소 2017. 9. 28. 선고 2015헌마653 결정례 참조)하여 관악구청장이 정하는 청원경찰 관련 규정에서 「공무원 행동강령」의 일부 내용을 적용할 수 있도록 하는 규정을 두는 것은 가능할 것으로 보이는 바, 이러한 내용을 자치 법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」제23조에 따르면 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있고, 위임이 없더라도 법령ㆍ조례의 집행에 필요한 사항에 대해 규칙으로 제정할 수 있는 바(각주: 법제처 2011. 5. 20. 의견제시 11-0022 참조), 「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」(이하 “청탁금지법”이라 함) 제10조제2항에서 공직자등은 사례금을 받는 외부강의 등을 할 때에는 소속기관장에게 그 외부강의 등을 마친 날부터 10일 이내에 서면으로 신고하도록 규정하고 있는 것과 관련하여 지방자치단체장은 규칙으로 법령의 규정에 반하지 않는 범위에서 외부강의 등의 신고에 관하여 집행에 필요한 사항을 규정할 수 있습니다.
그런데 청탁금지법 제10조제2항에서 ‘외부강의등을 마친 날부터 10일 이내’에 신고하도록 규정하고 있는 것은 공직자의 외부강의 등을 ‘미리’ 서면으로 신고해야 한다고 규정하였던 것을 공직자 등이 외부강의 등을 할 경우 미리 신고하는 것이 곤란한 사정이 있는지를 고려하지 않고 모든 외부강의 등에 대하여 사전신고를 하도록 하는 것은 그 제한이 과도한 측면이 있어, 외부강의 등을 미리 신고하는 것이 곤란한 경우에는 외부강의 등을 마친 날부터 10일 이내에 신고할 수 있도록 하려는 취지로 개정된 것으로(각주: 2019. 11. 26. 법률 제16658호로 일부개정된 「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」제․개정이유서 참조) 청탁금지법 제10조제2항은 사전신고를 금지하는 조항으로 볼 수 없고 사전신고 외에 사후신고까지 가능하도록 한 조항으로 보아야 합니다.
따라서 관악구공무원행동강령에서 공무원의 외부강의 등의 신고시점을 명확하게 하기 위해 ‘미리 또는’이라는 문구를 삽입하는 것은 법령이 정한 범위를 벗어난 입법으로 보기는 어려우므로 개정안과 같이 내용을 규칙에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
질의 나에서 살펴본 바와 같이 지방자치단체의 장은 법령ㆍ조례의 집행에 필요한 사항을 규칙으로 규정할 수 있는 바, 청탁금지법 제10조제4항 및 「공무원 행동강령」 제15조제4항에서는 소속기관의 장은 공무원이 신고한 외부강의 등이 공정한 직무수행을 저해할 수 있다고 판단하는 경우에는 그 공무원의 외부강의등을 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로 지방자치단체의 장은 소속 공무원의 외부강의등의 제한에 관하여 집행에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있습니다.
다만 법규의 추상성ㆍ일반성이라는 특징에 비추어 봤을 때 법규의 집행에 있어 집행권자의 판단이 필요한 사항에서 획일적인 집행 기준을 법규로 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것인바, 부정청탁법 제10조제4항 및 「공무원 행동강령」 제15조제4항의 규정에 비추어 봤을 때 지방자치단체의 장은 소속 공무원의 담당 직무, 외부강의등의 내용 및 현황 등을 고려하여 외부강의등을 신고한 공무원의 외부강의등이 소속 공무원의 공정한 직무수행을 저해할 수 있는지 여부를 판단할 수 있는 재량의 여지가 인정된다고 보여집니다.
이러한 점을 고려하면 외부강의 등을 제한하는 기간을 규칙으로 규정하는 경우에도 사안별로 공정한 직무수행의 저해 정도에 따라 판단할 수 있도록 하는 것이 바람직한 것으로 판단되는 바, 규칙에서 외부강의 등을 제한하는 기간을 획일적으로 6개월로 규정하려면 해당 내용이 공정한 직무수행의 저해방지라는 목적을 달성하기에 적정한지 그리고 외부강의 등을 하는 공무원의 입장에서 과도한 제한이 될 여지는 없는지 등을 종합적으로 검토하여야 할 것인바, 이러한 점을 해당 규칙의 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제23조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.
「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.ㆍ2. (생 략)
3. "공직자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 다목의 경우에는 제5장을 적용하는 경우에 한정하여 공직자로 본다.
가. 「국가공무원법」 및 「지방공무원법」에 따른 공무원과 그 밖의 다른 법률에 따라 그 자격ㆍ임용ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ보수ㆍ신분보장 등에 있어서 공무원으로 인정된 자
나. 공직유관단체의 장 및 그 직원
다. 제1호마목에 따른 각급 사립학교의 장과 교직원 및 학교법인의 임직원
4. ∼ 9. (생 략)
제8조(공직자 행동강령) ① 제7조에 따라 공직자가 준수하여야 할 행동강령은 대통령령ㆍ국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙 또는 공직유관단체의 내부규정으로 정한다.
② 제1항에 따른 공직자 행동강령은 다음 각 호의 사항을 규정한다.
1. 직무관련자로부터의 향응ㆍ금품 등을 받는 행위의 금지ㆍ제한에 관한 사항
2. 직위를 이용한 인사관여ㆍ이권개입ㆍ알선ㆍ청탁행위의 금지ㆍ제한에 관한 사항
3. 공정한 인사 등 건전한 공직풍토 조성을 위하여 공직자가 지켜야 할 사항
4. 그 밖에 부패의 방지와 공직자의 직무의 청렴성 및 품위유지 등을 위하여 필요한 사항
③ 공직자가 제1항에 따른 공직자 행동강령을 위반한 때에는 징계처분을 할 수 있다.
④ 제3항에 따른 징계의 종류, 절차 및 효력 등은 당해 공직자가 소속된 기관 또는 단체의 징계관련 사항을 규정한 법령 또는 내부규정이 정하는 바에 따른다.
「공무원 행동강령」
제1조(목적) 이 영은 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제8조에 따라 공무원이 준수하여야 할 행동기준을 규정하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "직무관련자"란 공무원의 소관 업무와 관련되는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 개인[공무원이 사인(私人)의 지위에 있는 경우에는 개인으로 본다] 또는 법인ㆍ단체를 말한다.
가. ∼ 사. (생 략)
아. 그 밖에 중앙행정기관의 장(대통령 소속 기관 및 국무총리 소속 기관의 장을 포함한다), 지방자치단체의 장 및 교육감(이하 "중앙행정기관의 장등"이라 한다)이 부패 방지를 위하여 정하는 업무와 관련된 개인 또는 법인ㆍ단체
2. ∼ 4. (생 략)
제3조(적용 범위) 이 영은 국가공무원(국회, 법원, 헌법재판소 및 선거관리위원회 소속의 국가공무원은 제외한다)과 지방공무원(지방의회의원은 제외한다)에게 적용한다.
제15조(외부강의등의 사례금 수수 제한) ① 공무원은 자신의 직무와 관련되거나 그 지위ㆍ직책 등에서 유래되는 사실상의 영향력을 통하여 요청받은 교육ㆍ홍보ㆍ토론회ㆍ세미나ㆍ공청회 또는 그 밖의 회의 등에서 한 강의ㆍ강연ㆍ기고 등(이하 "외부강의등"이라 한다)의 대가로서 중앙행정기관의 장등이 정하는 금액을 초과하는 사례금을 받아서는 아니 된다.
② 공무원은 사례금을 받는 외부강의등을 할 때에는 외부강의등의 요청 명세 등을 소속 기관의 장에게 그 외부강의등을 마친 날부터 10일 이내에 서면으로 신고해야 한다. 다만, 외부강의등을 요청한 자가 국가나 지방자치단체인 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 삭제
④ 소속 기관의 장은 제2항에 따라 공무원이 신고한 외부강의등이 공정한 직무수행을 저해할 수 있다고 판단하는 경우에는 그 공무원의 외부강의등을 제한할 수 있다.
⑤ ∼ ⑧ (생 략)
제24조(기관별 행동강령의 운영 등) ① 중앙행정기관의 장등은 이 영의 시행에 필요한 범위에서 해당 기관의 특성에 적합한 세부적인 기관별 공무원 행동강령을 제정하여야 한다.
② ∼ ④ (생 략)
「청원경찰법」
제1조(목적) 이 법은 청원경찰의 직무ㆍ임용ㆍ배치ㆍ보수ㆍ사회보장 및 그 밖에 필요한 사항을 규정함으로써 청원경찰의 원활한 운영을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 "청원경찰"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관의 장 또는 시설ㆍ사업장 등의 경영자가 경비{이하 "청원경찰경비"(請願警察經費)라 한다}를 부담할 것을 조건으로 경찰의 배치를 신청하는 경우 그 기관ㆍ시설 또는 사업장 등의 경비(警備)를 담당하게 하기 위하여 배치하는 경찰을 말한다.
1. 국가기관 또는 공공단체와 그 관리하에 있는 중요 시설 또는 사업장
2. 국내 주재(駐在) 외국기관
3. 그 밖에 행정안전부령으로 정하는 중요 시설, 사업장 또는 장소
제5조(청원경찰의 임용 등) ① ∼ ③ (생 략)
④ 청원경찰의 복무에 관하여는 「국가공무원법」 제57조, 제58조제1항, 제60조 및 「경찰공무원법」 제18조를 준용한다.
제9조의3(감독) ① 청원주는 항상 소속 청원경찰의 근무 상황을 감독하고, 근무 수행에 필요한 교육을 하여야 한다.
② (생 략)
제10조(직권남용 금지 등) ① (생 략)
② 청원경찰 업무에 종사하는 사람은 「형법」이나 그 밖의 법령에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 본다.
「청원경찰법 시행령」
제18조(청원경찰의 신분) 청원경찰은 「형법」이나 그 밖의 법령에 따른 벌칙을 적용하는 경우와 법 및 이 영에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 공무원으로 보지 아니한다.
「부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률」
제10조(외부강의등의 사례금 수수 제한) ① 공직자등은 자신의 직무와 관련되거나 그 지위ㆍ직책 등에서 유래되는 사실상의 영향력을 통하여 요청받은 교육ㆍ홍보ㆍ토론회ㆍ세미나ㆍ공청회 또는 그 밖의 회의 등에서 한 강의ㆍ강연ㆍ기고 등(이하 "외부강의등"이라 한다)의 대가로서 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 사례금을 받아서는 아니 된다.
② 공직자등은 사례금을 받는 외부강의등을 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 외부강의등의 요청 명세 등을 소속기관장에게 그 외부강의등을 마친 날부터 10일 이내에 서면으로 신고하여야 한다. 다만, 외부강의등을 요청한 자가 국가나 지방자치단체인 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 삭제
④ 소속기관장은 제2항에 따라 공직자등이 신고한 외부강의등이 공정한 직무수행을 저해할 수 있다고 판단하는 경우에는 그 공직자등의 외부강의등을 제한할 수 있다.
⑤ 공직자등은 제1항에 따른 금액을 초과하는 사례금을 받은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 소속기관장에게 신고하고, 제공자에게 그 초과금액을 지체 없이 반환하여야 한다.
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