기본정보

• 질의요지

  
  

  전라북도지사는 공동주택 입주자 및 사용자의 보호 등을 위하여 「공동주택관리법」 제93조제4항에 따라 모든 의무관리대상 공동주택을 대상으로 입주자대표회의나 관리주체 등의 업무에 대해 2년마다 정기적으로 감사를 실시할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 조례를 개정하는 경우에도 법령의 범위 안에서만 가능하다는 한계가 있다고 할 것이고, 일반적으로 개별 법령에서 지방자치단체의 장에게 부여한 판단재량을 박탈하는 내용의 조례는 특별한 사정이 없는 한 개별 법령의 입법취지에 반하게 되는 결과를 가져오는데다가 「지방자치법」에서는 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어 법률에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하는 규정을 두는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다. (각주: 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결례 등 참조)
  
  「공동주택관리법」 제3조제1항에서는 국가 및 지방자치단체는 공동주택의 관리에 관한 정책을 수립ㆍ시행할 때 공동주택의 체계적 관리 등을 위해 노력하도록 지방자치단체 등에 대한 책무를 규정하고 있고, 같은 법 제93조에서는 공동주택관리의 효율화와 입주자 (각주: 공동주택의 소유자 또는 그 소유자를 대리하는 배우자 및 직계존비속을 말함(「공동주택관리법」 제2조제5호 참조)) 및 사용자(각주: 공동주택을 임차하여 사용하는 사람(임대주택의 임차인은 제외한다) 등을 말함(「공동주택관리법」 제2조제6호 참조)) (이하 “입주자등”이라 함)의 보호를 위해 일정한 경우에 지방자치단체장이 의무관리대상 공동주택(각주: 해당 공동주택을 전문적으로 관리하는 자를 두고 자치 의결기구를 의무적으로 구성하여야 하는 등 일정한 의무가 부과되는 공동주택으로서, 300세대 이상의 공동주택이나 150세대 이상으로서 승강기가 설치된 공동주택 등을 말함(「공동주택관리법」 제2조제2호 참조)) (이하 “공동주택”이라 함)의 관리에 대해 감독 권한을 행사할 수 있도록 규정하고 있는데, 구체적으로 같은 조 제1항에서는 입주자대표회의나 관리주체 등에게 관리비 사용내역 등의 업무에 관한 보고요구, 자료제출 등의 명령, 출입조사ㆍ검사 권한을, 같은 조 제2항부터 제4항까지에서는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반하여 조치가 필요한 경우 등에 한정하여 실시할 수 있는 공동주택 입주자등의 요청에 의한 감사(제2항ㆍ제3항) 및 지방자치단체장의 직권에 의한 감사(제4항)의 실시 권한에 대해 각각 규정하면서, 그 감사 요청 및 감사 실시에 필요한 사항은 조례로 정하도록 위임(제6항)하고 있습니다.
  
  그리고 「공동주택관리법」 제93조제4항에서 지방자치단체장은 입주자등의 감사 요청이 없더라도 입주자등의 보호 등을 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 같은 조 제2항의 감사 대상이 되는 업무에 대하여 감사를 실시할 수 있다고 규정하여, 지방자치단체장이 직권으로 감사를 실시할 수 있는 요건을 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반하여 조치가 필요한 경우(제1항2호), 공동주택단지 내 분쟁의 조정이 필요한 경우(제1항제3호) 또는 입주자대표회의 등이 공동주택 관리규약을 위반한 경우(제1항제5호)로 한정하여 명시하고 있습니다.
  
  또한 「공동주택관리법」 제93조제4항에 따라 지방자치단체장의 직권 감사를 받게 되는 상대방은 공동주택관리 관련 업무자료의 제출 등이나 관련 공무원이 관리사무소 등을 출입하여 조사ㆍ검사하는 것을 수인(受忍)해야 하거나 그 감사 결과 내용을 공개해야 하는 의무 등을 부담하게 되고, 이를 위반하면 벌칙(제99조제7호) 또는 과태료(제102조제3항제27호) 부과 등의 제재를 받을 수 있는바, 이러한 직권 감사는 공익상 필요성 및 타당성 등을 고려하여 그 목적을 달성하는데 필요한 범위 내에서 제한적으로 실시되어야 할 것입니다.
  
  그런데 「전라북도 공동주택 관리 조례안」(이하 “전라북도조례안”이라 함) 제14조제1항에서 “전라북도지사는 공동주택 입주자 등을 보호하고 관리비의 공정하고 투명한 사용을 위해 모든 의무관리대상 공동주택을 대상으로 입주자대표회의나 관리주체 등의 업무에 대하여 2년마다 정기적으로 감사를 실시할 수 있다”라고 규정하여, 직권 감사를 실시할 수 있는 경우를 특정하지 않으면서 전라북도 관할구역 내에 있는 모든 공동주택을 그 감사 대상으로 하고 있는바, 이는 실질적으로 「공동주택관리법」 제93조제4항에서 정하고 있는 직권 감사의 실시 요건을 추가ㆍ확대하는 것으로 상위법령에서 직접 명시하고 있는 직권 감사의 허용 범위를 벗어나는 것으로 보입니다.
  
  한편 전라북도조례안에서 전라북도지사가 직권 감사를 실시할 수 있는 경우를 「공동주택관리법」제93조제4항에 따른 직권 감사의 허용 범위 내(같은 법 제93조제1항제2호ㆍ제3호 또는 제5호)로 명시할 경우, 질의 요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것이 가능한지에 대해 의문이 있을 수 있습니다.
  
  앞서 살펴본 바와 같이 「공동주택관리법」 제93조제6항에서는 직권 감사 실시에 필요한 사항은 조례로 정하도록 위임하고 있어, 지방자치단체에서는 직권 감사 실시 방법, 절차 등의 구체적인 사항을 조례로 정할 수 있을 것이나, 같은 조 제4항에서는 특정한 경우에 한정하여 지방자치단체장에게 직권 감사의 실시 여부뿐만 아니라 실시 대상 및 방법 등을 결정할 수 있는 재량을 부여하고 있으므로, 이러한 지방자치단체장의 재량권을 침해하지 않는 범위 내에서 직권 감사 실시에 필요한 세부사항을 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
  
  그런데 전라북도조례안에서는 “전라북도지사는 모든 의무관리대상 공동주택을 대상으로 입주자대표회의나 관리주체 등의 업무에 대해 2년마다 정기적으로 감사를 실시할 수 있다”라고 권한 부여 형식으로 규정하여 직권 감사의 실시 여부의 결정에 대해서는 전라북도지사에게 재량을 부여하고 있으나, 전라북도지사가 실제 직권 감사를 실시하는 경우에 적용되는 감사 대상의 범위는 전라북도 관할구역 내에 있는 모든 공동주택으로, 감사 실시 시기 및 방식은 2년마다 정기 감사의 방식으로 각각 특정되어 있는바, 이는 「공동주택관리법」에서 지방자치단체장에게 부여된 재량권에 따라 전라북도지사가 전라북도 내 공동주택의 규모, 관리 실태, 직권 감사의 타당성이나 시급성 등을 정책적으로 고려하여 결정할 사항을 조례에서 일률적으로 규정함으로써 이에 대한 전라북도지사의 판단재량을 실질적으로 통제하는 것이어서 공동주택관리에 대한 직권 감사의 집행권을 제약할 소지가 있어 보입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합하여 볼 때, 공동주택 입주자등의 보호 등을 위하여 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 「공동주택관리법」 제93조제4항에 위배될 소지가 있으며, 나아가 공동주택관리에 대한 직권 감사에 관한 전라북도지사의 집행권을 제약할 소지도 있어 바람직하지 않다고 할 것이므로, 해당 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  
  【관계 법령 등】
  
  「공동주택관리법」
  제1조(목적) 이 법은 공동주택의 관리에 관한 사항을 정함으로써 공동주택을 투명하고 안전하며 효율적으로 관리할 수 있게 하여 국민의 주거수준 향상에 이바지함을 목적으로 한다.
  제93조(공동주택관리에 관한 감독) ① 지방자치단체의 장은 공동주택관리의 효율화와 입주자등의 보호를 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 입주자등, 입주자대표회의나 그 구성원, 관리주체(의무관리대상 공동주택이 아닌 경우에는 관리인을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 관리사무소장 또는 선거관리위원회나 그 위원 등에게 관리비등의 사용내역 등 대통령령으로 정하는 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속 공무원으로 하여금 영업소ㆍ관리사무소 등에 출입하여 공동주택의 시설ㆍ장부ㆍ서류 등을 조사 또는 검사하게 할 수 있다. 이 경우 출입ㆍ검사 등을 하는 공무원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.
  1. 제3항 또는 제4항에 따른 감사에 필요한 경우
  2. 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반하여 조치가 필요한 경우
  3. 공동주택단지 내 분쟁의 조정이 필요한 경우
  4. 공동주택 시설물의 안전관리를 위하여 필요한 경우
  5. 입주자대표회의 등이 공동주택 관리규약을 위반한 경우
  6. 그 밖에 공동주택관리에 관한 감독을 위하여 필요한 경우
  ② 공동주택의 입주자등은 제1항제2호, 제3호 또는 제5호에 해당하는 경우 전체 입주자등의 10분의 3 이상의 동의를 받아 지방자치단체의 장에게 입주자대표회의나 그 구성원, 관리주체, 관리사무소장 또는 선거관리위원회나 그 위원 등의 업무에 대하여 감사를 요청할 수 있다. 이 경우 감사 요청은 그 사유를 소명하고 이를 뒷받침할 수 있는 자료를 첨부하여 서면으로 하여야 한다.
  ③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따른 감사 요청이 이유가 있다고 인정하는 경우에는 감사를 실시한 후 감사를 요청한 입주자등에게 그 결과를 통보하여야 한다.
  ④ 지방자치단체의 장은 제2항에 따른 감사 요청이 없더라도 공동주택관리의 효율화와 입주자등의 보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제2항의 감사 대상이 되는 업무에 대하여 감사를 실시할 수 있다.
  ⑤ 지방자치단체의 장은 제3항 또는 제4항에 따라 감사를 실시할 경우 변호사ㆍ공인회계사 등의 전문가에게 자문하거나 해당 전문가와 함께 영업소ㆍ관리사무소 등을 조사할 수 있다.
  ⑥ 제2항부터 제5항까지의 감사 요청 및 감사 실시에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.
  ⑦ 지방자치단체의 장은 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 명령, 조사 또는 검사, 감사의 결과 등을 통보하는 경우 그 내용을 해당 공동주택의 입주자대표회의 및 관리주체에게도 통보하여야 한다.
  ⑧ 관리주체는 제7항에 따라 통보받은 내용을 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 공동주택단지의 인터넷 홈페이지 및 동별 게시판에 공개하고 입주자등의 열람, 복사 요구에 따라야 한다.
  제99조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
  1. ∼ 6. (생 략)
  7. 제92조제1항 또는 제93조제1항ㆍ제3항ㆍ제4항에 따른 조사 또는 검사나 감사를 거부ㆍ방해 또는 기피한 자
  8. (생 략)
  제102조(과태료) ① 제38조제2항을 위반하여 하자보수보증금을 이 법에 따른 용도 외의 목적으로 사용한 자에게는 2천만원 이하의 과태료를 부과한다.
  ② (생 략)
  ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다.
  1. ∼ 25. (생 략)
  26. 제92조제1항에 따른 보고 또는 검사의 명령을 위반한 자
  27. 제93조제8항 또는 제94조제3항을 위반하여 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장으로부터 통보받은 명령, 조사 또는 검사, 감사 결과 등의 내용을 공개하지 아니하거나 거짓으로 공개한 자 또는 열람, 복사 요구에 따르지 아니하거나 거짓으로 따른 자
  ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장이 부과한다.
  
  「공동주택관리법 시행령」
  제96조(공동주택관리에 관한 감독) ① 법 제93조제1항에서 “대통령령으로 정하는 업무”란 다음 각 호의 업무를 말한다.
  1. 입주자대표회의의 구성 및 의결
  2. 관리주체 및 관리사무소장의 업무
  3. 자치관리기구의 구성 및 운영
  4. 관리규약의 제정ㆍ개정
  5. 시설물의 안전관리
  6. 공동주택의 안전점검
  7. 장기수선계획 및 장기수선충당금 관련업무
  8. 법 제35조제1항에 따른 행위허가 또는 신고
  9. 그 밖에 공동주택의 관리에 관한 업무
  ② 법 제93조제7항에 따른 통보를 받은 관리주체는 같은 조 제8항에 따라 통보를 받은 날부터 10일 이내에 그 내용을 공동주택단지의 인터넷 홈페이지 및 동별 게시판에 7일 이상 공개해야 한다. 이 경우 동별 게시판에는 통보받은 일자, 통보한 기관 및 관계 부서, 주요 내용 및 조치사항 등을 요약하여 공개할 수 있다.
  ③ 관리주체는 제2항에 따라 공개하는 내용에서 「개인정보 보호법 시행령」 제19조 각 호에 따른 고유식별정보 등 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보는 제외해야 한다.