이유
「지방자치법」제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 ‘법령의 범위 안’이란 법령에 위배되지 않아야 한다는 것을 의미하므로 연수구청장이「지방공무원 복무규정」(이하 “복무규정”이라 함) 제2조의2에 따른 비상근무를 발령하지 않은 상태에서 같은 규정 제4조제1항에 따라 소속 공무원에게 재해ㆍ재난 발생에 대비하기 위해 근무시간 외에 근무(이하 “비상대기”라 함) 할 것을 명하고 이에 따라 평일 자정을 넘어서까지 사무실에서 비상대기를 실시한 해당 공무원에게 정상근무일에 휴무하게 할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하기 위해서는 그 내용이 상위법령에 위배되지 않아야 할 것입니다.
먼저 지방공무원의 복무에 관하여 「지방공무원법」에서는 성실의 의무(제48조) 등 지방공무원의 복무에 관해 규정(제6장)하면서, 같은 법 제59조에서는 공무원의 복무에 필요한 사항은 같은 법에서 규정하는 것 외에는 대통령령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 복무규정에서는 비상근무에 대해서 비상근무의 종류(제2조의2)와 비상근무 요령(제2조의4), 비상근무의 발령과(제2조의3) 해제(제2조의5)에 대해 규정하면서 비상근무의 발령 및 그에 따른 복무 등에 관하여 이 영에서 규정한 사항을 제외하고는 해당 지방자치단체의 장이 정할 수 있다(제2조의6)고 규정하고 있으며, 근무시간 외의 근무에 대해서 지방자치단체의 장은 필요할 경우 근무시간 외의 근무를 명하거나 토요일 또는 공휴일의 근무를 명할 수 있으며(제4조제1항), 토요일 또는 공휴일의 근무자의 경우 정상근무일에 휴무하게 할 수 있도록 하고 있습니다(제4조제2항).
그런데 「지방공무원법」의 위임에 따라 지방공무원의 복무에 관한 일반적인 사항을 규정하고 있는 복무규정은 지방자치단체의 조례로 규정하고 있는 사항 중 그 내용이 지방자치단체별로 달라 국민에게 불편을 초래하고 있는 사항을 규정하여 통일성을 기할 목적으로 제정된 것이라는 점과 근무시간이나 근무형태는 이를 바탕으로 복무규율이나 초과근무가 정해지고 지방공무원의 보수나 수당의 지급기준이 되는데, 공무원의 적정한 배치와 지방의 균형적 발전이라는 국가 전체적인 차원의 공익을 도모하기 위해 「지방공무원 보수규정」, 「지방공무원 수당 등에 관한 규정」 등에서 지방공무원의 수당 등에 대한 통일적이고 일률적인 기준을 정하고 있는 점 등을 고려하면, 다른 법령에서 특별히 규정하고 있지 않는 한 대통령령에서 정하고 있는 복무나 수당 등과 관련된 내용에 대해 조례로 다른 내용을 규정할 수는 없다고 할 것입니다.
그렇다면 지방자치단체의 장이 필요에 의해 “비상근무”를 발령하거나 “근무시간 외 근무”를 명할 때는 전국적으로 통일하여 규율할 필요가 있는 지방공무원의 기본적인 근로기준을 정하고 있는 복무규정에 따라야 할 것이고, 재해ㆍ재난 발생에 대비하기 위하여 복무규정 제2조의2에 따른 비상근무를 발령하는 대신 소속 공무원에게 사무실에서의 비상대기를 명하는 경우라면 지방자치단체의 장은 근무시간 외 근무를 규정하고 있는 복무규정 제4조의 범위 안에서 근무시간 외 근무를 명하거나 근무시간 외 근무자에 대해 다른 정상근무일에 휴무하게 할 수 있을 것입니다.
그런데 복무규정 제4조에서는 토요일 또는 공휴일의 근무자의 경우 정상근무일에 휴무하게 할 수 있도록 하고 있을 뿐(제2항), 달리 평일 자정을 넘어서까지 근무시간 외 근무를 실시한 자를 다른 정상근무일에 휴무하게 할 수 있는 규정을 두고 있지 않고, 이에 대한 권한을 지방자치단체의 장에게 위임하고 있는 규정을 두지 않고 있으며, 재해ㆍ재난 발생에 대비하기 위해 근무시간 외 근무를 하는 근무자에 대한 보상과 관련해서는 「지방공무원 수당 등에 관한 규정」 제15조제4항제2호에서 「재난 및 안전관리 기본법」제3조제1호에 따른 재난이나 「자연재해대책법」 제2조제1호에 따른 재해 등의 발생으로 인하여 지방자치단체의 장이 시간외근무명령을 하는 경우에는 시간외근무수당 지급시간이 제한되지 않는다고 하여, 평일 자정을 넘어서까지 근무하는 시간외근무자에 대한 시간외근무수당 추가 지급에 대해 규정하고 있습니다.
아울러 복무규정 제2조의2부터 제2조의6까지의 규정은 지방공무원 비상근무의 발령요건 및 근무수칙이 지방자치단체별로 각각 다르게 운영됨에 따라 신속한 위기극복이 어려운 문제점을 해결하기 위하여 비상근무의 발령요건 및 종류를 제1호부터 제4호까지 세분하여 통일적으로 규정하기 위하여 신설된 것인데, 지방자치단체의 장이 재해ㆍ재난 발생에 대비하기 위해 필요한 경우 복무규정 제2조의2부터 제2조의5까지의 규정에 따라 소속 공무원에게 비상근무를 명하고, 해당 비상근무 실시 공무원을 일정한 시간 동안 휴무하게 할 수 있으며, 같은 규정 제2조의6에 따라 이 영에서 규정한 사항을 제외하고는 비상근무의 발령 및 그에 따른 복무 등에 관하여 정할 수 있음에도 불구하고, 재해ㆍ재난 발생에 대비하기 위하여 복무규정 제2조의2에 따른 비상근무를 발령하는 대신 같은 규정 제4조제1항에 따라 소속 공무원에게 평일 야간시간대 사무실에서의 비상대기를 명하고 이에 따라 평일 자정을 넘어 비상대기를 실시한 해당 근무자에 대해 정상근무일에 휴무할 수 있도록 한다면 이는 신속한 위기극복을 위해 지방공무원 비상근무의 발령요건 및 근무수칙을 전국에 걸쳐 통일적으로 정하기 위해 실시한 복무규정 개정 취지에도 부합하지 않는 것으로 보입니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 연수구청장이 복무규정 제2조의2에 따른 비상근무를 발령하지 않은 상태에서 재해ㆍ재난에 대비하기 위해 같은 규정 제4조제1항에 따라 근무시간 외에 근무할 것을 명하고 이에 따라 평일 자정을 넘겨 사무실에서 비상대기를 실시한 해당 공무원을 다른 정상근무일에 휴무하게 할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령인 복무규정에 위배되는 것으로 보이므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
[관계 법령 등]
「지방공무원법」
제48조(성실의 의무) 모든 공무원은 법규를 준수하며 성실히 그 직무를 수행하여야 한다.
제59조(위임규정) 공무원의 복무에 필요한 사항은 이 법에서 규정하는 것 외에는 대통령령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지방공무원 복무규정」
제1조(목적) 이 영은 「지방공무원법」에 따라 지방공무원의 복무에 관한 사항을 규정하는 것을 목적으로 한다.
제2조의2(비상근무의 종류) 비상근무는 그 상황에 따라 다음 각 호와 같이 구분하여 발령한다.
1. 비상근무 제1호는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에 발령한다.
가. 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 비상사태가 발생하였거나 발생이 임박하여 긴장이 최고조에 이른 경우
나. 지방자치단체 관할 지역에서 적의 침투ㆍ도발이 있는 경우
2. 비상근무 제2호는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에 발령한다.
가. 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 비상사태와 관련된 긴장이 고조된 경우
나. 천재지변, 그 밖에 이에 준하는 사유로 사회불안이 조성되고 사회질서가 교란될 우려가 있는 경우
다. 지방자치단체 관할 지역에서 적의 침투ㆍ도발 위협으로 긴장이 고조된 경우
3. 비상근무 제3호는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에 발령한다.
가. 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 비상사태와 관련된 징후가 현저하게 증가된 경우
나. 천재지변, 그 밖에 이에 준하는 사유로 긴급한 대응이 필요하다고 판단되는 경우
다. 다른 지방자치단체 관할 지역에서 적의 침투ㆍ도발 또는 그 위협이 있는 경우
4. 비상근무 제4호는 제1호부터 제3호까지에서 규정된 경우 외에 위기상황에 신속하게 대응할 필요가 있거나 재해ㆍ재난, 그 밖의 긴급상황 발생 등으로 비상근무가 필요하다고 인정되는 경우에 발령한다.
제2조의3(비상근무의 발령) ① 지방자치단체의 장은 제2조의2 각 호의 구분에 따라 소속 공무원에 대하여 비상근무를 발령할 수 있다. 이 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사는 행정안전부장관에게, 교육감은 교육부장관에게 비상근무의 종류, 발령일시, 발령사유 등을 지체 없이 보고하여야 하며, 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장은 지체 없이 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사를 거쳐 행정안전부장관에게 보고하여야 한다.
② ∼ ④ (생 략)
⑤ 지방자치단체의 장은 제4항에 따라 행정안전부장관으로부터 비상근무 발령 사실을 통보받은 때에는 즉시 제2조의4에 따라 해당 지방자치단체 소속 공무원에 대하여 비상소집을 하여야 한다.
⑥ 지방자치단체의 장은 제5항에 따라 비상소집을 한 때에는 그 결과를 별지 제2호서식에 따라 행정안전부장관에게 보고하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장은 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사를 거쳐야 한다.
제2조의4(비상근무 요령) ① 지방자치단체의 장은 제2조의3에 따라 비상근무를 발령하거나 비상근무가 발령된 때에는 청사 등 중요 시설물에 대한 경계와 경비를 강화하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 부득이한 경우를 제외하고는 소속 공무원의 출장을 억제하고, 소속 공무원의 소재지를 파악하여야 한다.
③ 지방자치단체의 장은 제2조의2 각 호의 구분에 따른 비상근무의 종류별로 다음 각 호의 기준에 따라 소속 공무원을 토요일 및 공휴일(「관공서의 공휴일에 관한 규정」에 따른 공휴일 또는 「지방공휴일에 관한 규정」에 따른 지방공휴일을 말한다. 이하 같다)과 야간에 비상근무하도록 하여야 한다.
1. 비상근무 제1호가 발령된 때에는 연가를 중지하고, 소속 공무원의 3분의 1 이상 비상근무하게 하여야 한다.
2. 비상근무 제2호가 발령된 때에는 연가를 중지하고, 소속 공무원의 5분의 1 이상 비상근무하게 하여야 한다.
3. 비상근무 제3호가 발령된 때에는 부득이한 사정이 있는 공무원을 제외하고는 연가를 억제하고, 소속 공무원의 10분의 1 이상 비상근무하게 하여야 한다.
4. 비상근무 제4호가 발령된 때에는 부득이한 사정이 있는 공무원을 제외하고는 연가를 억제하고, 해당 지방자치단체의 장이 정하는 바에 따라 비상근무하게 하여야 한다.
④ 지방자치단체의 장은 부서별 인원, 직급, 업무의 성질 및 기관의 특수성 등을 고려하여 비상근무 인력이 일부 부서 또는 일부 직급에 편중되지 아니하도록 비상근무 인력을 편성하여야 한다. 이 경우 비상근무 인력에는 가급적 비상대비 업무 담당자, 문서의 접수 및 처리 업무 담당자, 정보화 업무 담당자 등이 포함되도록 하여야 한다.
⑤ 지방자치단체의 장은 비상근무 기간 중 제3항에 따라 비상근무를 한 공무원에 대해서는 일정한 시간 동안 휴무하게 할 수 있다.
제2조의5(비상근무 발령의 해제) ① 행정안전부장관(교육감 소속 공무원에 대하여 비상근무 발령을 해제하는 경우에는 교육부장관을 말한다) 및 지방자치단체의 장은 제2조의2 각 호에 규정된 비상근무 발령 상황이 종료된 경우에는 비상근무 발령을 해제하여야 한다.
② 비상근무 발령의 해제 절차에 관하여는 제2조의3제1항ㆍ제2항(별지 제1호서식에 관한 부분은 제외한다) 및 제4항을 준용한다.
제2조의6(위임규정) 비상근무의 발령 및 그에 따른 복무 등에 관하여 이 영에서 규정한 사항을 제외하고는 해당 지방자치단체의 장이 정한다.
제4조(시간외근무 및 공휴일 등 근무) ① 지방자치단체의 장은 민원편의 등 공무수행상 필요하다고 인정할 때에는 제2조 및 제3조에도 불구하고 근무시간 외의 근무를 명하거나 토요일 또는 공휴일의 근무를 명할 수 있다.
② 제1항에 따라 토요일 또는 공휴일에 근무를 한 경우 지방자치단체의 장은 그 다음의 정상근무일에 휴무하게 할 수 있다. 다만, 해당 기관의 업무사정이나 그 밖의 부득이한 사유로 근무를 한 토요일 또는 공휴일의 다음 정상근무일에 휴무하게 할 수 없을 경우에는 그 사유가 해소된 날부터 1주일 이내의 다른 정상근무일을 지정하여 휴무하게 할 수 있다.
③ 제1항에도 불구하고 지방자치단체의 장은 임신 중인 공무원 또는 출산 후 1년이 지나지 아니한 공무원에게 오후 10시부터 오전 6시까지의 시간과 토요일 및 공휴일에 근무를 명할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 임신 중인 공무원이 신청하는 경우
2. 출산 후 1년이 지나지 아니한 공무원의 동의가 있는 경우
「지방공무원 수당 등에 관한 규정」
제15조(시간외근무수당) ① 근무명령에 의하여 규정된 근무시간외에 근무한 자에 대하여는 예산의 범위안에서 시간외근무수당을 지급한다.
②ㆍ③ (생 략)
④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 제1항에 따른 시간외근무수당이 지급되는 근무명령 시간은 1일에 4시간, 1개월에 57시간을 초과할 수 없다.
1. 「지방공무원 복무규정」 제5조에 따라 현업 기관 및 직무의 성질상 상시근무체제를 유지할 필요가 있거나 토요일 또는 공휴일에도 정상근무를 할 필요가 있는 기관에 소속된 공무원으로서 그 근무시간과 근무일이 같은 조에 따라 따로 정하여진 공무원(이하 “현업공무원등”이라 한다)에 대하여 근무시간 외의 근무명령(이하 “시간외근무명령”이라 한다)을 하는 경우
2. 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조 제1호에 따른 재난이나 「자연재해대책법」 제2조 제1호에 따른 재해 등의 발생으로 인하여 지방자치단체의 장이 시간외근무명령을 하는 경우
3. 그 밖의 불가피한 사유로 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 시간외근무명령을 하는 경우
⑤ 시간외근무명령에 따라 근무한 시간(이하 “시간외근무시간”이라 한다)은 월(月)별로 다음 각 호의 구분에 따른 방식으로 산정한다. 이 경우 1일 시간외근무시간은 분(分) 단위까지 더하여 월별 시간외근무시간을 산정한 후 1시간 미만은 버린다.
1. 현업공무원등: 해당 월의 총 근무한 시간에서 「지방공무원 복무규정」 제2조제1항에 따른 근무시간과 근무 중 식사ㆍ수면ㆍ휴식 시간 및 휴일근무수당을 지급받은 시간을 뺀 시간. 다만, 식사ㆍ수면ㆍ휴식 시간이 업무상 지휘ㆍ감독 아래 있었다고 지방자치단체의 장이 인정하는 경우는 빼지 아니한다.
2. 제1호에 해당하는 공무원 외의 공무원: 다음 각 목의 구분에 따른 시간을 더하여 산정한 월별 시간외근무시간. 다만, 해당 일(日)의 시간외근무시간이 1시간 미만일 경우에는 더하지 아니한다.
가. 공휴일 및 토요일: 해당 일의 시간외근무시간
나. 가목 외의 날: 해당 일의 시간외근무시간에서 1시간을 뺀 시간
⑥ 제5항제2호의 공무원에게는 제1항에 따른 시간외근무수당 외에 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 정액의 시간외근무수당을 추가 지급할 수 있다.
⑦ ∼ ⑨ (생 략)
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