기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 다함께돌봄센터(각주: 「아동복지법」제44조의2제1항에 따라 부산광역시 남구에서 설치ㆍ운영하는 다함께돌봄센터를 말하며, 이하 같음) 의 돌봄서비스를 받는 “돌봄아동”을 정의하고 있는 「부산광역시 남구 다함께돌봄센터 설치 및 운영 조례」 제2조제1호에 돌봄아동인 초등학생에게 「유아교육법」 제2조제1호에 따른 유아인 동생이 있는 경우에 그 동생도 돌봄아동에 포함하도록 하는 내용을 신설할 수 있는지?
  
  나. 다함께돌봄센터의 운영을 위탁받을 수 있는 수탁자의 범위에 공동주택 입주자대표회의를 추가하는 내용으로 「부산광역시 남구 다함께돌봄센터 설치 및 운영 조례」를 개정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  이 사안의 경우 다함께돌봄센터의 돌봄서비스를 받는 “돌봄아동”을 정의하고 있는 「부산광역시 남구 다함께돌봄센터 설치 및 운영 조례」 제2조제1호에 돌봄아동인 초등학생에게 「유아교육법」 제2조제1호에 따른 유아인 동생이 있는 경우에 그 동생도 돌봄아동에 포함되도록 하는 내용을 신설할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  이 사안의 경우 다함께돌봄센터의 운영을 위탁받을 수 있는 수탁자의 범위에 공동주택 입주자대표회의를 추가하는 내용으로 「부산광역시 남구 다함께돌봄센터 설치 및 운영 조례」를 개정하기 어려울 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정ㆍ개정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미한다고 할 것이므로(각주: 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례 참조) , 지방자치단체가 조례를 개정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제9조제2항제2호에서는 주민복지에 관한 사업(가목), 아동의 보호와 복지증진(라목) 등을 지방자치단체의 사무 중 하나로 예시하고 있는바, 아동에게 돌봄서비스를 제공하는 것은 주민복지, 아동 보호 등을 위한 것으로 볼 수 있으므로 지방자치단체는 조례로 돌봄서비스의 구체적 내용을 정하여 제공할 수 있고, 다만 그 내용이 법령에 위반되지 않으면 될 것입니다.
  
  그런데 「아동복지법」은 아동(각주: 18세 미만인 사람을 말함(「아동복지법」 제2조 참조)) 이 건강하게 출생하여 행복하고 안전하게 자랄 수 있도록 아동의 복지를 보장하는 것을 목적으로 하는 법으로(제1조), 아동의 안전ㆍ건강 및 복지 증진을 위하여 아동과 그 보호자 및 가정을 지원하기 위한 정책을 수립ㆍ시행하여야 하는 것을 국가와 지방자치단체의 책무로 규정하면서(제4조제1항), 아동에 대한 지원서비스(제4장)의 하나로 제44조의2제1항에서 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 시ㆍ도지사는 특별시장, 광역시장ㆍ 도지사ㆍ 특별자치도지사를 말하고, 구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음) 은 초등학교의 정규교육 이외의 시간 동안 아동의 안전한 보호(제1호) 등의 돌봄서비스를 실시하기 위하여 다함께돌봄센터를 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  이처럼 「아동복지법」 제44조의2제1항은 다함께돌봄센터가 초등학교의 정규교육 이외의 시간 동안 돌봄서비스를 실시하기 위한 것임을 규정하고 있으나, 돌봄서비스의 대상이 초등학생에 한정되는 것으로 명시하고 있지는 않고, 돌봄서비스의 내용에 관해서도 18세 미만인 아동의 안전한 보호(제1호) 등을 규정하고 있는바, 해당 규정이 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치ㆍ운영하는 다함께돌봄센터의 돌봄서비스를 제공할 수 있는 대상을 제한하는 것으로 보기는 어렵고, 달리 지방자치단체장이 설치·운영하는 다함께돌봄센터의 돌봄서비스 제공 대상을 제한하는 내용을 찾아보기 어렵습니다.
  
  따라서 이 사안의 경우 「부산광역시 남구 다함께돌봄센터 설치 및 운영 조례」(이하 “부산광역시조례”라 함)에 돌봄아동인 초등학생에게 「유아교육법」 제2조제1호에 따른 유아인 동생이 있는 경우에는 그 동생도 돌봄아동에 포함하도록 하는 내용을 신설할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  「지방자치법」 제104조제2항 및 제3항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 위임 또는 위탁(민간위탁을 포함)할 수 있도록 규정하고 있으므로 지방자치단체의 장은 원칙적으로 그 권한에 속하는 사무의 일부를 위임하거나 위탁할 경우 그 대상을 조례나 규칙으로 정할 수 있다고 할 것이나, 법령에서 자치사무의 수탁기관을 제한할 필요가 있다고 인정하여 그 대상을 제한적으로 규정하고 있는 경우에는 조례나 규칙으로 수탁기관을 달리 정할 수 없는 한계가 있다고 할 것입니다.
  
  그리고 「아동복지법」 제44조의2제2항에서는 “시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다함께돌봄센터의 설치ㆍ운영을 보건복지부장관이 정하는 법인 또는 단체에 위탁할 수 있다”고 수탁 대상을 제한하여 규정하고 있고, 같은 법의 위임에 따라 보건복지부 지침(「2020 다함께돌봄 사업안내」)에서는 사회복지법인, 비영리법인, 비영리민간단체로 규정하고 있는바, 법령의 직접적인 위임에 따라 위임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 행정규칙이더라도 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 되므로 (각주: 헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 91헌마25 결정례, 대법원 1996. 4. 12. 선고 95누7727 판결례 참조) 다함께돌봄센터 수탁자의 범위와 관련하여 지방자치단체의 조례로 해당 지침에서 규정한 내용에 반하는 내용을 규정할 수 없을 것입니다.
  
  그런데 입주자대표회의는 “공동주택의 입주자등을 대표하여 관리에 관한 주요사항을 결정하기 위하여 구성하는 자치 의결기구(「공동주택관리법」 제2조제8호)”로서, 동별세대수에 비례하여 선출되는 동별대표자를 구성원으로 하는 “법인 아닌 사단”에 해당(각주: 대법원 2007. 6. 15. 선고 2007다6307 판결례 참조) 하는바, 보건복지부 지침(「2020 다함께돌봄 사업안내」)의 내용이 현재와 다르게 변경되어 공동주택 입주자대표회가 다함께돌봄센터의 운영을 위탁받을 수 있는 수탁자로 추가되지 않는 한 “사회복지법인, 비영리법인, 비영리민간단체”의 어느 하나에 해당하는 것으로 볼 수 없는 공동주택 입주자대표회의를 다함께돌봄센터의 운영을 위탁받을 수 있는 수탁자의 범위에 추가하는 것은 법령에 위반될 소지가 있어 이러한 내용으로 부산광역시조례를 개정하기는 어려울 것으로 보입니다.
  
  다만, 보건복지부 지침(「2020 다함께돌봄 사업안내」)에서 위탁 운영의 신청 자격이 없는 단체의 경우 지방자치단체와 공동운영 방식으로 참여하는 것은 가능하다고 밝히고 있다는 점(각주: 「2020 다함께돌봄 사업안내」 32쪽 참조) 을 참고하시기 바랍니다.
  
  [관련 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
  
  「아동복지법」
  제1조(목적) 이 법은 아동이 건강하게 출생하여 행복하고 안전하게 자랄 수 있도 록 아동의 복지를 보장하는 것을 목적으로 한다.
  제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "아동"이란 18세 미만인 사람을 말한다.
  2. ~ 11. (생 략)
  제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 아동의 안전ㆍ건강 및 복지 증진을 위하여 아동과 그 보호자 및 가정을 지원하기 위한 정책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
  ② ~ ⑦ (생 략)
  제44조의2(다함께돌봄센터) ① 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 초등학교의 정규교육 이외의 시간 동안 다음 각 호의 돌봄서비스(이하 "방과 후 돌봄서비스"라 한다)를 실시하기 위하여 다함께돌봄센터를 설치ㆍ운영할 수 있다.
  1. 아동의 안전한 보호
  2. 안전하고 균형 있는 급식 및 간식의 제공
  3. 등ㆍ하교 전후, 야간 또는 긴급상황 발생 시 돌봄서비스 제공
  4. 체험활동 등 교육ㆍ문화ㆍ예술ㆍ체육 프로그램의 연계ㆍ제공
  5. 돌봄 상담, 관련 정보의 제공 및 서비스의 연계
  6. 밖에 보건복지부령으로 정하는 방과 후 돌봄서비스의 제공
  ② 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다함께돌봄센터의 설치ㆍ운영을 보건복지부장관이 정하는 법인 또는 단체에 위탁할 수 있다.
  ③ ~ ⑤ (생 략)
  
  「부산광역시 남구 다함께돌봄센터 설치 및 운영에 관한 조례」
  제1조(목적) 이 조례는 부산광역시 남구 다함께돌봄센터 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함으로써 적절한 돌봄 서비스 제공을 통한 초등학생의 방과 후 돌봄 사각지대 해소를 목적으로 한다.
  제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “돌봄 아동”이란 부산광역시 남구에 소재한 초등학교에 재학중인 아동과 주민등록이 되어 있는 만 6세 ～ 만 12세에 해당하는 아동을 말한다.
  2. “돌봄 서비스”란 돌봄 아동에게 지원하는 건강 증진 및 문화 활동, 학습능력 향상을 위한 교육 등의 서비스를 말한다.
  3. “다함께돌봄센터”란 돌봄 아동에게 초등학교의 정규 교육 이외의 시간동안 (이하 “방과 후”라 한다) 돌봄 서비스를 실시할 목적으로 부산광역시 남구청장(이하“구청장”이라 한다)이 설치ㆍ운영하는 시설을 말한다.
  4. “수탁자”란 부산광역시 남구 다함께돌봄센터(이하 “센터”라 한다)를 부산광역시 남구(이하 “구”라 한다)로부터 위탁받아 관리ㆍ운영하는 사회복지법인, 사회적협동조합, 비영리법인 또는 비영리민간단체를 말한다.
  제7조(운영) ① 구청장은 센터의 효율적 운영을 위해 필요한 경우 사업의 일부 또는 전부를 사회복지법인, 사회적협동조합, 비영리법인 또는 비영리민간단체에 위탁관리 운영할 수 있다.
  ② ~ ④ (생 략)