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• 질의요지

  
  

  「하동군 농어민 공익수당 지급 조례안」제3조제1항의 “하동군수는 농어민 공익수당이 원활하게 지급될 수 있도록 재정적 지원을 하여야 한다”는 규정이 하동군수의 예산 편성권을 침해하는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참조하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  지방자치단체가 「지방자치법」제22조에 따라 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위 법령에 위배되지 않아야 하고, 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다. (각주: 대법원, 2001. 11. 27 선고 2001추57 판결 참조 )
  그리고 「지방자치법」제39조제1항제2호 및 같은 법 제127조제1항에서는 예산의 심의ㆍ확정권은 지방의회에, 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게 부여하고 있는데, 「지방자치법」상 의결기관과 집행기관 사이의 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의ㆍ확정할 권한이 있으므로 예산안에 대한 심의를 통하여 사후에 감시ㆍ통제할 수 있으나, 법령상 지방자치단체의 장에게 예산안 편성에 관한 권한을 부여하면서도 그 권한 행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 권한 행사를 견제ㆍ제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한, 조례에서는 지방자치단체장의 예산안 편성권을 본질적으로 제약하는 내용의 규정을 할 수 없고, 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 지방자치법에 위배된다(각주: 대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결례, 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결례, 대법원 2012. 11. 29., 선고, 2011추87, 판결례 참조) 고 할 것입니다.
  
  이와 관련하여 일반적으로 지방보조금의 지급 근거에 관한 규정은 “지원하여야 한다”와 같이 의무부과 형식으로 하지 않고 “지원할 수 있다”와 같이 권한부여 형식을 취하게 되는바, 이는 의무부과 형식으로 규정하면 보조금 지급에 관한 재량의 여지가 없어져 재정의 탄력적 운영이 어려워지고, 소요예산의 편성 및 집행권은 지방자치단체의 장의 고유한 권한임에도 불구하고 조례에서 강행규정 방식으로 규정하게 되면 지방자치단체의 장의 권한을 침해하는 것이 되기 때문입니다. (각주: 법제처 발간 2018 자치법규 입안 길라잡이 109쪽 참조)
  
  그런데 「하동군 농어민 공익수당 지급 조례안」(이하 “하동군조례안”이라 함)은 농어업인의 소득 안정과 삶의 질을 향상시키고 농어업과 농어촌의 지속 가능한 발전 및 공익적 기능 증진을 위하여 농어민(각주: 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」제3조제2호에 따른 농업인, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 임업인 및 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」제3조제3호에 따른 어업인 중 어느 하나에 해당하는 사람을 말함(하동군조례안 제2조제3호)) 공익수당(각주: 농어업ㆍ농어촌이 가진 공익적 기능이 최대한 유지ㆍ증진되도록 하기 위하여 농어민에게 지급되는 수당을 말함(하동군조례안 제2조제5호)) 을 지급하는 데에 필요한 사항을 정하는 것을 목적(제1조)으로 하면서, 공익수당의 지급과 관련하여 하동군수는 농어민 공익수당(이하 “공익수당”이라 함)이 원활하게 지급될 수 있도록 행정적ㆍ재정적 지원을 하여야 한다(제3조제1항)고 규정하고 있는바, 그 취지가 불분명한 점이 있으나, 하동군조례안에서 공익수당을 예산의 범위 내에서 지급할 수 있고, 지급액은 군수가 결정하며(제4조), 군수가 공익수당 지급에 관한 사항을 심의하기 위해서 두는 하동군 농어민 공익수당 심의위원회에서 공익수당 지급액을 심의하도록 하고 있는 점(제7조) 등에 비추어 보면 하동군조례안 제3조제1항은 공익수당 지급에 필요한 예산 마련을 위하여 적극 노력하도록 하려는 취지로 보이고, 공익수당 지급에 소요되는 경비를 책정하여 예산에 계상해야 할 의무까지를 군수에게 부과한 것으로 볼 수는 없다 할 것입니다.
  
  이처럼 하동군조례안 제3조제1항을 지방자치단체장에게 공익수당 지급에 필요한 예산확보를 위하여 노력할 책무를 규정한 것으로 본다면 하동군조례안 제3조제1항으로 인하여 지방자치단체장의 정책적인 판단재량이 박탈될 정도로 구체적인 의무가 부과되는 것으로 보기는 어려우므로 해당 조례안의 규정이 「지방자치법」에 따라 지방자치단체의 장에게 부여된 고유권한을 침해하거나 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기는 어렵다 할 것입니다.
  
  다만, 하동군조례안 제3조제1항의 취지가 공익수당의 지급과 관련하여 군수가 합리적으로 판단할 수 있는 재량권을 축소하여 공익수당 지급 경비를 반드시 예산에 편성하도록 강제하는 취지로 “재정적 지원을 하여야 한다”고 규정할 경우 지방자치단체장의 예산 편성권 및 집행권을 침해할 우려가 있으므로 이러한 권한 침해 소지를 없애기 위해서는 “지원할 수 있다”와 같이 권한부여 형식으로 규정하는 것이 바람직하다고 할 것이므로 해당 조례안 입안 시 참고하시기 바랍니다.
  
  
  [ 관련 법령 및 의견제시 대상 자치법규 ]
  ○ 관련 법령
  「지방자치법」
  제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
  1. (생 략)
  2. 예산의 심의ㆍ확정
  3. ∼ 11. (생 략)
  ② (생 략)
  제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
  ② (생 략)
  ③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
  ④ (생 략)
  
  「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 ( 약칭: 농업식품기본법 )
  제4조(국가ㆍ지방자치단체 및 농업인ㆍ소비자 등의 책임) ① 국가와 지방자치단체는 농업과 농촌의 지속가능한 발전과 공익적 기능을 증진하고, 안전한 농산물과 품질 좋은 식품을 안정적으로 공급하며, 농업 인력 육성, 농업인과 농촌주민의 소득안정, 삶의 질을 향상시키기 위하여 종합적인 정책을 세우고 시행하여야 한다. <개정 2012. 12. 18., 2015. 6. 22.>
  ② ∼ ⑤ (생 략)
  
  「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 ( 약칭: 수산업기본법 )
  제4조(국가ㆍ지방자치단체 및 수산인ㆍ소비자 등의 책임) ① 국가와 지방자치단체는 수산업과 어촌의 지속가능한 발전과 공익적 기능을 증진하고, 안전한 수산물을 안정적으로 공급하며, 수산업의 인력 육성, 수산인과 어촌주민의 소득안정, 삶의 질을 향상시키기 위하여 종합적인 정책을 수립하고 시행하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생 략)
  「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 ( 약칭: 임업진흥법 )
  제4조(재정지원) 국가 및 지방자치단체는 임업의 구조개선과 임업진흥을 위하여 다음 각 호의 사업을 하는 자에게 그 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있다. 이 경우 산림의 공익성, 투자기간의 장기성, 저수익성 등 임업의 특성을 고려하여야 한다. ？<개정 2011. 7. 25.>
  1. ∼ 7. (생 략)
  
  「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」
  제4조(국가와 지방자치단체의 책무) 국가와 지방자치단체는 농어업인등의 삶의 질 향상, 도시와 농어촌의 균형발전을 위하여 농어업인등의 복지증진과 농어촌의 교육여건 개선 및 지역개발에 관한 종합적인 시책을 마련하여야 한다.
  [전문개정 2010. 7. 23.]
  
  ○ 의견제시 대상 자치법규
  「하동군 농어민 공익수당 지급 조례안」
  제1조(목적) 이 조례는 농어업인의 소득 안정과 삶의 질을 향상시키고 농어업과 농어촌의 지속 가능한 발전 및 공익적 기능 증진을 위하여 농어민 공익수당을 지급하는 데에 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 한다.
  제2조(용어의 정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
  1. ∼ 2. (생 략)
  3. “농어민”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다
  .
  가. 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인
  나. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 임업인
  다. 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인
  4. (생 략)
  5. “농어민 공익수당”이란 농어업ㆍ농어촌이 가진 공익적 기능이 최대한 유지ㆍ증진되도록 하기 위하여 농어민에게 지급되는 수당을 말한다.
  제3조(군수 등의 책임) ① 하동군수(이하 “군수”라 한다)는 제1조의 목적 실현을 위하여 노력하여야 하며, 농어민 공익수당(이하 “공익수당”이라 한다)이 원활하게 지급될 수 있도록 행정적ㆍ재정적 지원을 하여야 한다.
  ② (생 략)
  제4조(지급액 및 지급방법) ① 공익수당은 예산의 범위 내에서 지급할 수 있다.
  ② 지급액은 제7조에 따른 위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 군수가 결정하며, 상ㆍ하반기 2회에 걸쳐 균분하여 지급한다.
  ③ (생 략)
  제7조(위원회의 설치 및 기능) ① 군수는 공익수당 지급에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 하동군 농어민 공익수당 심의위원회(이하“위원회”라 한다)를 둔다.
  ② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.
  1. 공익수당 지급 세부기준 결정
  2. 공익수당 지급대상자와 지급액
  3. 지급 시기와 지급방법
  4. 공익수당 지급의 중지 및 환수, 이의신청 등 심의
  5. 그 밖에 군수가 공익수당 지원에 필요하다고 인정하는 사항