기본정보

• 질의요지

  
  

  화성시장이 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 따라 공공체육시설인 전문ㆍ생활체육시설을 직접 설치하려는 경우에는 「행정절차법」에 따른 공청회를 2회씩 반드시 개최하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  지방자치단체가 「지방자치법」 제22조에 따라 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위 법령에 위배되지 않아야 하고, 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다. (각주: 대법원, 2001. 11. 27 선고 2001추57 판결 참조 )
  
  「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 함) 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 국민의 체육 활동에 필요한 체육시설의 적정한 설치ㆍ운영과 체육시설업의 건전한 육성을 위하여 필요한 시책을 강구하고 적절한 지도와 지원 등을 하도록 지방자치단체 등에 대한 책무를 규정하고 있고, 같은 법 제2장(제5조부터 제9조까지)에서는 전문체육시설 및 생활체육시설(이하 “공공체육시설”이라 함) 등에 관한 사항을 규정하면서 구체적으로 공공체육시설의 설치, 공공체육시설 사용료의 감면, 공공체육시설의 개방과 이용(제8조) 및 공공체육시설의 위탁 운영(제9조)에 관한 사항을 규정하고 있습니다.
  
  한편 체육시설법 제3장(제10조부터 제34조까지)에서는 체육시설업(각주: 영리를 목적으로 체육시설을 설치ㆍ경영하는 업(業)을 말함(체육시설법 제2조제2호 참조)) 에 관하여 규정하면서 체육시설업의 등록(제19조) 및 신고(제20조), 등록 체육시설업에 대한 사업계획의 승인 취소(제31조), 등록취소ㆍ영업 폐쇄명령 등(제32조) 및 청문(제33조) 등 행정절차 관련 사항을 포함하여 규정하고 있는데, 체육시설업자(각주: 체육시설법 제19조제1항ㆍ제2항 또는 제20조에 따라 체육시설업을 등록하거나 신고한 자를 말함(체육시설법 제2조제3호 참조)) 가 영리를 목적으로 설치ㆍ경영하는 체육시설과는 달리 지방자치단체가 공공체육시설을 설치하려는 경우에 반드시 거쳐야 하는 행정절차 등에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않고, 이와 같은 사항을 조례로 정할 수 있도록 위임하는 규정도 별도로 두고 있지는 않습니다.
  
  그리고 「행정절차법」은 행정절차에 관한 일반법으로서 다른 법률에 행정절차에 관하여 특별한 규정이 없으면 「행정절차법」에 따르도록 하고 있는데(제3조제1항), 같은 법 제22조제2항에서 행정청이 처분(각주: 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(行政作用)을 말함(「행정절차법」제2조제2호 참조)) 을 할 때 다른 법령등(각주: 법령 또는 자치법규를 말함(「행정절차법」제2조제1호나목 참조)) 에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우(제1호)나 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우(제2호)에는 공청회를 개최한다고 규정하고 있고, 같은 법 제46조 및 제47조에서 행정청은 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항 등에 대한 정책, 제도 및 계획을 수립ㆍ시행하거나 변경하려는 경우에는 행정예고를 하여야 한다고 규정하면서, 이 경우 공청회를 개최할 수 있다고 규정(각주: 「행정절차법」제47조에서는 행정예고 시 입법안에 대한 공청회 개최를 규정하고 있는 제45조를 준용하도록 규정하고 있음) 하고 있으며, 같은 법 제52조 및 같은 법 시행령 제25조의2제1항에서 행정청은 행정과정에 국민의 참여를 확대하기 위하여 청문, 공청회, 의견제출과 그 밖의 토론회, 설명회 등과 같이 다양한 참여방법과 협력의 기회를 제공하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있는 점을 종합하여 볼 때, 행정청이 일정한 행위를 함에 있어 다른 법령 등에서 달리 규정하고 있는 경우가 아닌 한 공청회 개최와 관련된 권한은 행정청인 지방자치단체장의 권한이라고 할 것이고, 그 권한에는 공청회 개최 여부, 개최 대상 및 횟수 등에 관한 사항의 결정까지 포함된다고 할 것입니다. (각주: 법제처 2013. 8. 28. 의견제시 13-0247 참조)
  
  또한 공공체육시설과 관련하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제20조 및 제28조에서는 기반시설(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제6호라목에 따르면 학교ㆍ공공청사ㆍ문화시설 및 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 공공ㆍ문화체육시설을 말함) 인 공공체육시설에 관한 정책사항이 반영되어야 하는 도시ㆍ군기본계획 또는 도시ㆍ군관리계획을 수립ㆍ입안 등을 할 때에는 공청회를 개최하거나 주민 등의 의견을 듣도록 규정하고 있으나, 공청회 개최 횟수를 특정하여 규정하고 있지는 않습니다.
  
  그렇다면 화성시장이 설치하려는 공공체육시설이 국토계획법에 따른 기반시설에 해당되어 도시ㆍ군기본계획 등의 정책사항으로 반영되어야 하는 사항이라면 국토계획법령에서 명시하고 있는 공청회 개최 등에 관한 규정을 적용하면 될 것이고, 국토계획법령의 적용 대상이 아닌 경우에는 공공체육시설의 설치와 관련된 행정절차는 「행정절차법」을 따르면 될 것으로 보입니다.
  
  그런데 화성시 체육시설 관리운영 조례안(이하 “화성시조례안”이라 함) 제2조의2제1항에서는 화성시장은 체육시설법에 따라 공공체육시설을 설치하려는 경우에는 「행정절차법」에 따른 공청회를 2회씩 반드시 개최하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 화성시장으로 하여금 화성시가 설치하려는 모든 공공체육시설에 대하여 그 공공체육시설의 설치가 완료되기 전까지 2회씩 일률적으로 공청회를 개최하도록 강제하고 있어, 공청회 개최에 관한 화성시장의 재량권을 본질적으로 침해할 소지가 있어 보입니다.
  
  따라서 체육시설법 등 관련 법령에서 따로 개최 횟수를 특정하여 공청회 개최 의무를 부여하지 않은 사안에 대하여 화성시조례안에서 화성시가 설치하려는 모든 공공체육시설에 대해 2회씩 일률적으로 공청회를 개최하도록 화성시장에게 새로운 의무를 부과하는 것은 바람직하지 않다고 할 것이고, 나아가 공청회 개최에 관한 화성시장의 권한을 본질적으로 침해할 소지가 있어 보이므로, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  
  「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」
  제4조(국가와 지방자치단체 등의 의무) ①국가와 지방자치단체는 국민의 체육 활동에 필요한 체육시설의 적정한 설치ㆍ운영과 체육시설업의 건전한 육성을 위하여 필요한 시책을 강구하고 적절한 지도와 지원을 하여야 한다.
  ② 국가와 지방자치단체는 체육시설의 안전을 위하여 필요한 제도적 장치를 마련하고 이에 필요한 재원을 확보하도록 노력하여야 한다.
  ③ 체육시설을 설치ㆍ운영하는 자 및 체육시설을 위탁받아 운영ㆍ관리하는 자는 해당 체육시설의 기능 및 안전성이 지속적으로 유지되도록 체육시설에 대한 유지ㆍ관리를 하여야 한다.
  제5조(전문체육시설) ①국가와 지방자치단체는 국내ㆍ외 경기대회의 개최와 선수 훈련 등에 필요한 운동장이나 체육관 등 체육시설을 대통령령으로 정하는 바에 따라 설치ㆍ운영하여야 한다.
  ②제1항에 따른 체육관은 체육, 문화 및 청소년 활동 등 필요한 용도로 활용될 수 있도록 설치되어야 한다.
  ③ 제1항에 따른 체육시설의 사용을 촉진하기 위하여 지방자치단체는 「공유재산 및 물품 관리법」, 그 밖의 다른 법률의 규정에도 불구하고 그 사용료의 전부나 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 감면할 수 있다.
  제6조(생활체육시설) ①국가와 지방자치단체는 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 생활체육시설을 대통령령으로 정하는 바에 따라 설치ㆍ운영하여야 한다.
  ②제1항에 따른 생활체육시설을 운영하는 국가와 지방자치단체는 장애인이 생활체육시설을 쉽게 이용할 수 있도록 시설이나 기구를 마련하는 등의 필요한 시책을 강구하여야 한다.
  ③ 제1항에 따른 체육시설의 사용을 촉진하기 위하여 지방자치단체는 「공유재산 및 물품 관리법」, 그 밖의 다른 법률의 규정에도 불구하고 그 사용료의 전부나 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 감면할 수 있다.
  제7조(직장체육시설) ①직장의 장은 직장인의 체육 활동에 필요한 체육시설을 설치ㆍ운영하여야 한다.
  ②제1항에 따른 직장의 범위와 체육시설의 설치 기준은 대통령령으로 정한다.
  제8조(체육시설의 개방과 이용) ①제5조 및 제6조에 따른 체육시설은 경기대회 개최나 시설의 유지ㆍ관리 등에 지장이 없는 범위에서 지역 주민이 이용할 수 있도록 개방하여야 한다.
  ②제1항에 따른 체육시설의 개방 및 이용에 관하여 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정한다.
  제9조(체육시설의 위탁 운영) 국가나 지방자치단체는 제5조제1항 및 제6조에 따른 체육시설과 제7조제1항에 따른 직장체육시설 중 국가나 지방자치단체가 설치한 체육시설의 전문적 관리와 이용을 촉진하기 위하여 필요하면 그 체육시설의 운영과 관리를 개인이나 단체에 위탁할 수 있다.
  
  「행정절차법」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "행정청"이란 다음 각 목의 자를 말한다
  .
  가. 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관
  나. 그 밖에 법령 또는 자치법규(이하 "법령등"이라 한다)에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체 또는 그 기관이나 사인(私人)
  2. ∼ 5. (생 략)
  6. "공청회"란 행정청이 공개적인 토론을 통하여 어떠한 행정작용에 대하여 당사자등, 전문지식과 경험을 가진 사람, 그 밖의 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차를 말한다.
  7. ∼ 9. (생 략)
  제3조(적용 범위) ① 처분, 신고, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차(이하 "행정절차"라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
  ② 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 대하여는 적용하지 아니한다.
  1. 국회 또는 지방의회의 의결을 거치거나 동의 또는 승인을 받아 행하는 사항
  2. 법원 또는 군사법원의 재판에 의하거나 그 집행으로 행하는 사항
  3. ∼ 9. (생 략)
  제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다.
  1. ∼ 3. (생 략)
  ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다.
  1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우
  2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우
  ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다.
  ④ ∼ ⑥ (생 략)
  제45조(공청회) ① 행정청은 입법안에 관하여 공청회를 개최할 수 있다.
  ② 공청회에 관하여는 제38조, 제38조의2, 제38조의3, 제39조 및 제39조의2를 준용한다.
  제46조(행정예고) ① 행정청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 대한 정책, 제도 및 계획을 수립ㆍ시행하거나 변경하려는 경우에는 이를 예고하여야 한다. 다만, 예고로 인하여 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있거나 그 밖에 예고하기 곤란한 특별한 사유가 있는 경우에는 예고하지 아니할 수 있다.
  1. 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항
  2. 많은 국민의 이해가 상충되는 사항
  3. 많은 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항
  4. 그 밖에 널리 국민의 의견을 수렴할 필요가 있는 사항
  제47조(준용) 행정예고의 방법, 의견제출 및 처리, 공청회 및 전자공청회에 관하여는 제42조(제4항은 제외한다), 제44조제1항부터 제3항까지 및 제45조를 준용한다.
  제52조(국민참여 확대 노력) 행정청은 행정과정에 국민의 참여를 확대하기 위하여 다양한 참여방법과 협력의 기회를 제공하도록 노력하여야 한다.
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1.ㆍ2. (생 략)
  3. "도시ㆍ군기본계획"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시ㆍ군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다.
  4. "도시ㆍ군관리계획"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.
  가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획
  나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
  다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획
  라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획
  마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획
  바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획
  6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
  가. 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장 등 교통시설
  나. 광장ㆍ공원ㆍ녹지 등 공간시설
  다. 유통업무설비, 수도ㆍ전기ㆍ가스공급설비, 방송ㆍ통신시설, 공동구 등 유통ㆍ공급시설
  라. 학교ㆍ공공청사ㆍ문화시설 및 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 공공ㆍ문화체육시설
  마. ∼ 사. (생 략)
  제19조(도시ㆍ군기본계획의 내용) ① 도시ㆍ군기본계획에는 다음 각 호의 사항에 대한 정책 방향이 포함되어야 한다.
  1. 지역적 특성 및 계획의 방향ㆍ목표에 관한 사항
  2. 공간구조, 생활권의 설정 및 인구의 배분에 관한 사항
  3. 토지의 이용 및 개발에 관한 사항
  4. 토지의 용도별 수요 및 공급에 관한 사항
  5. 환경의 보전 및 관리에 관한 사항
  6. 기반시설에 관한 사항
  7. ∼ 10. (생 략)
  ② 삭 제
  ③ 도시ㆍ군기본계획의 수립기준 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다.
  제20조(도시ㆍ군기본계획 수립을 위한 기초조사 및 공청회) ①도시ㆍ군기본계획을 수립하거나 변경하는 경우에는 제13조와 제14조를 준용한다. 이 경우 "국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수"는 "특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수"로, "광역도시계획"은 "도시ㆍ군기본계획"으로 본다.
  ② 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따른 기초조사의 내용에 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 실시하는 토지의 토양, 입지, 활용가능성 등 토지의 적성에 대한 평가(이하 "토지적성평가"라 한다)와 재해 취약성에 관한 분석(이하 "재해취약성분석"이라 한다)을 포함하여야 한다.
  ③ 도시ㆍ군기본계획 입안일부터 5년 이내에 토지적성평가를 실시한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 제2항에 따른 토지적성평가 또는 재해취약성분석을 하지 아니할 수 있다.
  제25조(도시ㆍ군관리계획의 입안) ① 도시ㆍ군관리계획은 광역도시계획과 도시ㆍ군기본계획에 부합되어야 한다.
  ②ㆍ③ (생 략)
  ④ 도시ㆍ군관리계획의 수립기준, 도시ㆍ군관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준ㆍ작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다.
  제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.
  ② 국토교통부장관이나 도지사는 제24조제5항 및 제6항에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 주민의 의견 청취 기한을 밝혀 도시ㆍ군관리계획안을 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여야 한다.
  ③ 제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획안을 받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 명시된 기한까지 그 도시ㆍ군관리계획안에 대한 주민의 의견을 들어 그 결과를 국토교통부장관이나 도지사에게 제출하여야 한다.
  ④ 제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
  ⑤ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다.
  ⑥ㆍ⑦ (생 략)