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• 질의요지

  
  

  대구광역시 동구는 대구광역시 동구와 군사분계선 이북지역의 주민이 공동으로 추진하는 문화ㆍ학술ㆍ체육ㆍ경제 분야 등의 교류협력사업을 지원하는 내용의 조례를 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참조해 주시기 바랍니다.
  
  

• 이유

  
  

  「대구광역시 동구 남북교류 협력에 관한 조례안」(이하 “대구광역시동구조례안”이라 함)은 정부와 대구광역시의 남북교류 협력 및 통일정책을 대구광역시 동구 차원에서 지원하고 관련 사업을 추진하기 위하여 필요한 사항을 규정하는 것을 목적(제1조)으로 제정하려는 것으로서, 같은 조례안 제4조에서는 대구광역시 동구청장은 남북교류 협력사업에 관한 정책을 협의ㆍ조정하고, 남북교류협력사업의 추진 및 촉진에 관한 사항, 남북교류협력기반 조성과 통일 교육 지원에 관한 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 대구광역시 동구 남북교류협력위원회를 두도록 규정하고 있고, 같은 조례안 제12조에서는 대구광역시 동구청장은 남북교류협력사업과 통일 정책의 원활한 추진과 지원을 위하여 대구광역시 동구 남북교류 협력기금을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 대구광역시 동구는 대구광역시 동구와 군사분계선 이북지역의 주민이 공동으로 추진하는 문화ㆍ학술ㆍ체육ㆍ경제 분야 등의 교류협력사업을 지원하는 내용의 조례를 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  먼저, 「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결례 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미한다고 할 것인바(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결례 참조), 이 사안에서 대구광역시 동구가 조례로 규정하려는 대구광역시 동구와 군사분계선 이북지역의 주민이 공동으로 추진하는 문화ㆍ학술ㆍ체육ㆍ경제 분야 등의 교류협력사업을 지원하는 사항이 자치사무에 해당하는지 여부를 검토해보도록 하겠습니다.
  
  「지방자치법」제9조제2항제4호가목 및 거목에서는 ‘지역개발사업’과 ‘지역경제의 육성 및 지원’을, 같은 항제5호에서는 ‘교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무’를 자치사무로 규정하고 있는바, 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 문화ㆍ학술ㆍ체육ㆍ경제 분야 등에서 군사분계선 이북지역의 주민과 공동으로 추진하는 남북교류협력사업을 지원하는 사항은 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무로서, 지방자치단체의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
  다음으로, 「남북교류협력에 관한 법률」(이하 “남북교류협력법”이라 함)은 군사분계선 이남지역과 그 이북지역 간의 상호 교류와 협력을 촉진하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 한반도의 평화와 통일에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 하는 것으로서, 같은 법에서는 남북교류ㆍ협력에 관한 정책을 협의ㆍ조정하고, 중요 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 통일부에 남북교류협력 추진협의회를 두도록 하고(제4조), 남한의 주민이 북한을 방문하거나 북한의 주민이 남한을 방문하는 경우(제9조)와 매매, 교환, 임대차, 사용대차, 증여, 사용 등을 목적으로 하는 남한과 북한 간의 물품등의 이동(제13조) 및 남한과 북한의 주민이 공동으로 하는 문화, 관광, 보건의료, 체육, 학술, 경제 등에 관한 협력사업(제17조) 등을 통일부장관의 승인사항으로 정하고 있는바, 대구광역시 동구가 대구광역시 동구와 군사분계선 이북지역의 주민이 공동으로 추진하는 문화ㆍ학술ㆍ체육ㆍ경제 분야 등의 교류협력사업을 지원하는 내용의 조례를 규정하는 것이 남북교류협력법에 위반되는지 여부가 문제됩니다.
  
  그런데, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있는데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국 또는 광역지방자치단체 관할구역 단위로 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아닙니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조).
  살피건대, 남북교류협력사업은 광범위하고 포괄적인 의미를 가질 뿐만 아니라 대구광역시동구조례안에서 규율하려는 사항은 대구광역시 동구가 군사분계선 이북지역의 주민에 대한 관계에서 문화ㆍ학술ㆍ체육ㆍ경제 분야 등에서 남북교류협력사업을 증진하기 위한 사업을 지원하기 위한 것인 점, 대구광역시동구조례안에서는 남북교류협력법에서 국가사무로서 규정하고 있는 남북한주민 방문, 남북한 물품등의 반출입 및 남한과 북한의 협력사업 등에 관한 통일부장관의 승인사항을 배제하는 내용을 규정하고 있지 아니한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사안에서 대구광역시 동구가 남북교류협력법령의 범위 안에서 대구광역시 동구와 군사분계선 이북지연의 주민에 대한 남북교류협력의 사업을 지원하는 내용을 규정하는 것 자체가 남북교류협력법과 모순ㆍ저촉되는 것으로 보이지 않으므로 이러한 내용을 조례에 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
  
  다만, 조례에서 규율하려는 특정사항에 관하여 상위법령이 있는 경우에 그 상위법령과 다른 내용을 조례로 규정할 수 있는지 여부는, 상위법령과 조례에 두고자 하는 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순ㆍ저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적ㆍ구체적으로 결정하여야 할 것이므로, 이 사안에서 대구광역시동구조례안을 입안시에 남북교류협력법 및 「남북협력기금법」에 모순ㆍ저촉되는 사항이 있는지 여부를 개별적ㆍ구체적으로 검토하여 입안하시기 바랍니다.
  
  
  
  [관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
  
  「남북교류협력에 관한 법률」
  제6조(협의회의 기능) 협의회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다.
  1. 남북교류ㆍ협력에 관한 정책의 협의ㆍ조정 및 기본원칙의 수립
  2. 남북교류ㆍ협력에 관한 승인이나 그 취소 등에 관한 중요 사항의 협의ㆍ조정
  3. 제14조에 따른 반출ㆍ반입 승인대상 물품등의 공고에 관한 사항
  4. 협력사업에 대한 총괄ㆍ조정
  5. 남북교류ㆍ협력 촉진을 위한 지원
  6. 관계 부처 간의 협조가 필요한 남북교류ㆍ협력과 관련된 중요 사항
  7. 그 밖에 위원장이 회의에 부치는 사항
  제9조(남북한 방문) ① 남한의 주민이 북한을 방문하거나 북한의 주민이 남한을 방문하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 통일부장관의 방문승인을 받아야 하며, 통일부장관이 발급한 증명서(이하 "방문증명서"라 한다)를 소지하여야 한다.
  ② 방문증명서는 유효기간을 정하여 북한방문증명서와 남한방문증명서로 나누어 발급하며, 다음 각 호와 같이 구분한다.
  1. 한 차례만 사용할 수 있는 방문증명서
  2. 유효기간이 끝날 때까지 여러 차례 사용할 수 있는 방문증명서(이하 "복수방문증명서"라 한다)
  ③ 복수방문증명서의 유효기간은 5년 이내로 하며, 5년의 범위에서 연장할 수 있다.
  ④ 통일부장관은 방문승인을 하는 경우 대통령령으로 정하는 범위에서 북한 또는 남한에 머무를 수 있는 방문기간(이하 "방문기간"이라 한다)을 부여하여야 하고, 남북교류ㆍ협력의 원활한 추진을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 북한방문결과보고서 제출 등 조건을 붙일 수 있다.
  ⑤ 방문승인을 받은 사람은 방문기간 내에 한 차례에 한하여 북한 또는 남한을 방문할 수 있다.
  ⑥ 복수방문증명서를 발급받은 사람 중 외국을 거치지 아니하고 북한 또는 남한을 직접 방문하는 사람 등 대통령령으로 정하는 사람은 제5항에도 불구하고 방문기간 내에 횟수에 제한없이 북한 또는 남한을 방문할 수 있다. 다만, 방문기간 내에라도 방문 목적이나 경로를 달리하여 방문할 경우에는 통일부장관의 방문승인을 별도로 받아야 한다.
  ⑦ 통일부장관은 제1항 및 제6항 단서에 따라 방문승인을 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 승인을 취소할 수 있다. 다만 제1호의 경우에는 그 승인을 취소하여야 한다.
  1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 방문승인을 받은 경우
  2. 제4항에 따른 조건을 위반한 경우
  3. 남북교류ㆍ협력을 해칠 명백한 우려가 있는 경우
  4. 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 해칠 명백한 우려가 있는 경우
  ⑧ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(이하 "재외국민"이라 한다)이 외국에서 북한을 왕래할 때에는 통일부장관이나 재외공관(在外公館)의 장에게 신고하여야 한다. 다만, 외국을 거치지 아니하고 남한과 북한을 직접 왕래할 때에는 제1항에 따라 발급된 방문증명서를 소지하여야 한다.
  1. 외국정부로부터 영주권을 취득하였거나 이에 준하는 장기체류허가를 받은 사람
  2. 외국에 소재하는 외국법인 등에 취업하여 업무수행의 목적으로 북한을 방문하는 사람
  ⑨ 제8항에 따른 신고절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  제13조(반출ㆍ반입의 승인) ① 물품등을 반출하거나 반입하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 물품등의 품목, 거래형태 및 대금결제 방법 등에 관하여 통일부장관의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항 중 대통령령으로 정하는 주요 내용을 변경할 때에도 또한 같다.
  ② 통일부장관은 제1항의 승인 또는 변경승인을 할 때에는 중요하다고 인정되는 사항은 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.
  ③ 통일부장관은 제1항에 따라 반출이나 반입을 승인하는 경우 남북교류ㆍ협력의 원활한 추진을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 반출ㆍ반입의 목적 등 조건을 붙이거나, 승인의 유효기간을 정할 수 있다.
  ④ 통일부장관은 제1항에 따라 반출이나 반입을 승인할 때에는 물품등의 품목, 거래형태 및 대금결제 방법 등에 관하여 일정한 범위를 정하여 포괄적으로 승인할 수 있다.
  ⑤ 통일부장관은 제1항에 따라 물품등의 반출이나 반입을 승인받은 자(이하 "교역당사자"라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 승인을 취소할 수 있다. 다만, 제1호의 경우에는 그 승인을 취소하여야 한다.
  1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 반출이나 반입을 승인받은 경우
  2. 제3항에 따른 조건을 위반한 경우
  3. 제14조에 따라 공고된 사항을 위반한 경우
  4. 제15조제1항에 따른 조정명령을 따르지 아니한 경우
  5. 제15조제3항에 따른 보고를 하지 아니하거나 거짓으로 보고한 경우
  6. 남북교류ㆍ협력을 해칠 명백한 우려가 있는 경우
  7. 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 해칠 명백한 우려가 있는 경우
  제17조(협력사업의 승인 등) ① 협력사업을 하려는 자는 협력사업마다 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어 통일부장관의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 협력사업의 내용을 변경할 때에도 또한 같다.
  1. 협력사업의 내용이 실현 가능하고 구체적일 것
  2. 협력사업으로 인하여 남한과 북한 간에 분쟁을 일으킬 사유가 없을 것
  3. 이미 시행되고 있는 협력사업과 심각한 경쟁을 하게 될 가능성이 없을 것
  4. 협력사업을 하려는 분야의 사업실적이 있거나 협력사업을 추진할 만한 자본ㆍ기술ㆍ경험 등을 갖추고 있을 것
  5. 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 해칠 명백한 우려가 없을 것
  ② 통일부장관은 제1항의 협력사업의 승인을 하려면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 변경승인을 하려면 중요하다고 인정되는 경우에 한하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.
  ③ 통일부장관은 제1항에 따라 협력사업의 승인을 하는 경우 남북교류ㆍ협력의 원활한 추진을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업범위 등 조건을 붙이거나 승인의 유효기간을 정할 수 있다.
  ④ 통일부장관은 제1항에 따라 협력사업의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 관계 행정기관의 장과 협의하여 6개월 이내의 기간을 정하여 협력사업의 정지를 명하거나 그 승인을 취소할 수 있다. 다만, 제1호 및 제5호의 경우에는 그 승인을 취소하여야 한다.
  1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 협력사업의 승인을 받은 경우
  2. 제1항 각 호의 요건을 갖추지 못하게 된 경우
  3. 제1항 각 호 외의 부분 후단에 따른 변경승인을 받지 아니하고 협력사업의 내용을 변경한 경우
  4. 제3항에 따른 조건을 위반한 경우
  5. 협력사업 정지기간 중에 협력사업을 한 경우
  6. 제18조제1항에 따른 조정명령을 따르지 아니한 경우
  7. 제18조제3항에 따른 보고를 하지 아니하거나 거짓으로 보고한 경우
  8. 제25조의4제1항에 따른 조사를 정당한 사유 없이 거부ㆍ기피하거나 방해한 경우
  9. 협력사업의 승인을 받고 최근 3년간 계속하여 협력사업의 실적이 없는 경우
  10. 협력사업의 시행 중 남북교류ㆍ협력을 해칠 명백한 우려가 있는 행위를 한 경우
  11. 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 해칠 명백한 우려가 있는 경우
  ⑤ 통일부장관은 제4항에 따라 협력사업의 정지를 명하거나 승인을 취소하려면 청문을 실시하여야 한다.
  ⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 승인, 협력사업 정지, 승인취소의 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  
  「대구광역시 동구 남북교류 협력에 관한 조례안」(집행부에서 입안준비 중)
  제1조(목적) 이 조례는 정부와 대구광역시의 남북교류 협력 및 통일정책을 대구광역시 동구 차원에서 뒷받침하고, 관련 사업을 추진하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
  제2조(정의) 이 조례에서 “남북교류협력사업”이란 대구광역시 동구(이하“구”라 한다)와 군사분계선 이북지역의 주민(법인ㆍ기관ㆍ단체를 포함한다)이 공동으로 추진하는 문화ㆍ학술ㆍ체육ㆍ경제 분야 및 인도주의적 지원 등의 교류 협력에 관한 제반 활동을 말한다.
  제3조(책무) 대구광역시 동구청장(이하 “구청장”이라 한다)은 남북교류 협력사업의 진흥을 위하여 필요한 시책을 마련하도록 노력하여야 한다.
  제4조(남북교류협력위원회 설치) 구청장은 남북교류 협력사업에 관한 정책을 협의ㆍ조정하고, 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 대구광역시 동구 남북교류협력위원회(이하“위원회”라 한다)를 둔다.
  1. 남북교류협력사업의 추진 및 촉진에 관한 사항
  2. 남북교류협력기반 조성과 통일 교육 지원
  3. 기금의 운용·관리에 관한 사항
  4. 그 밖에 구청장이 필요하다고 인정하는 사항
  제5조(위원회의 구성) ① 위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함하여 15명 이내로 구성한다.
  ② 위원회의 위원장은 구청장이 되고, 부위원장은 위원 중에서 호선한다.
  ③ 위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 구청장이 임명 또는 위촉하되, 성별구성 비율은「양성평등기본법」제21조제2항에 따른다.
  1. 남북교류협력 업무에 관련이 있는 기관 또는 단체에 근무하는 사람
  2. 남북교류협력 분야에 대한 전문지식과 경험이 풍부한 사람
  3. 대구광역시 동구의회에서 추천하는 의원
  4. 남북교류협력 사업 관련 국장
  ④ 위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사 1명을 두며, 간사는 남북교류 업무담당이 된다.
  제6조(임기) 위원의 임기는 2년으로 하되, 한 차례만 연임할 수 있다. 다만, 공무원인 위원의 임기는 해당사무의 재직기간으로 한다.
  제7조(위원장의 직무) ① 위원장은 위원회를 대표하고 그 업무를 총괄한다.
  ② 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 부위원장이 그 직무를 대행하며, 위원장과 부위원장이 모두 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 위원장이 미리 지명한 위원이 그 직무를 대행한다.
  제8조(위원의 제척ㆍ기피ㆍ회피) ① 위원회의 위원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원회의 심의ㆍ의결에서 제척된다.
  1. 위원이 해당 심의대상과 관련하여 용역ㆍ자문 및 연구 등을 수행하였거나 수행 중에 있는 경우
  2. 위원이 해당 심의대상과 관련하여 직접적인 이해관계가 있는 경우
  ② 이해당사자는 위원에게 공정한 심의ㆍ의결을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우에는 위원회에 기피 신청을 할 수 있고, 위원회는 의결로 기피여부를 결정한다. 이 경우 기피 신청의 대상인 위원은 그 의결에 참여 할 수 없다.
  ③ 위원이 제1항 각 호에 따른 제척 사유에 해당하는 경우에는 스스로 당 안건의 심의ㆍ의결에서 회피하여야 한다.
  제9조(위원의 해촉) 구청장은 위원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 위원을 해촉할 수 있다.
  1. 심신장애로 인하여 직무를 수행할 수 없게 된 경우
  2. 직무태만, 품위손상이나 그 밖의 사유로 인하여 위원으로 적합하지 아니하다고 인정되는 경우
  3. 위원 스스로 사퇴를 원하는 경우
  4. 제8조제1항 각 호의 어느 하나에 해당함에도 불구하고 회피하지 아니한 경우
  제10조(회의) ① 위원장은 위원회의 회의를 소집하며, 회의를 주재한다.
  ② 위원회의 회의를 소집하고자 하는 경우에는 회의 일시, 장소 및 회의안건을 회의개최 7일 전까지 각 위원에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 긴급을 요하거나 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니한다.
  ③ 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.
  제11조(수당 등) 위원회에 출석한 위원에게는 예산의 범위에서 수당과 여비를 지급할 수 있다. 다만, 공무원인 위원이 소관 업무와 직접적으로 관련되어 위원회에 출석하는 경우에는 지급하지 않는다.
  제12조(기금의 설치 등) ① 구청장은 남북교류협력사업과 통일 정책의 원활한 추진과 지원을 위하여 대구광역시 동구 남북교류 협력기금(이하“기금”이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있다.
  ② 기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
  1. 구의 출연금
  2. 기금의 운용으로 발생되는 수익금
  3. 그 밖의 수입금
  제13조(기금의 용도) 기금은 다음 각 호의 용도로 사용한다.
  1. 정부의 남북교류협력 및 통일정책 사업과 관련한 구 지원 사업
  2. 북한의 재해ㆍ재난 및 기근ㆍ질병 등에 대한 인도적 사업의 지원
  3. 구에 정착한 북한이탈주민을 지원하기 위한 사업
  4. 기금의 조성ㆍ운용 및 관리를 위한 경비의 지출
  5. 그 밖에 남북교류협력을 증진하기 위한 사업의 지원
  제14조(기금의 운용ㆍ관리) 기금의 운용ㆍ관리에 관한 다음 각 호의 사항에 대하여는 제4조에 따른 위원회의 심의를 거쳐야 한다.
  1. 기금운용계획의 수립 및 결산보고서의 작성
  2. 기금운용의 성과 분석
  3. 그 밖에 구청장이 필요하다고 인정하는 사항
  제15조(회계공무원의 관직 지정) 구청장은 기금의 효율적인 운용ㆍ관리를 위하여 다음 각 호와 같이 회계공무원을 지정한다.
  1. 기금운용관 : 남북교류협력 업무부서의 장
  2. 기금출납원 : 남북교류협력 업무담당
  제16조(기금의 존속기한)「지방자치단체 기금관리기본법」제4조에 따라 기금의 존속기한은 2022년 12월 31일까지로 한다. 다만, 존속기한이 경과된 이후에도 기금의 존치 필요성이 있는 경우에는 조례를 개정하여 기금의 존속기한을 연장할 수 있다.
  제17조(위탁관리) 구청장은 위원회가 심의ㆍ의결한 남북교류 협력사업 등을 추진함에 있어 필요하다고 인정되는 경우에는 법인ㆍ단체 또는 개인에게 그 사업을 위탁할 수 있다.
  제18조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.