기본정보

• 질의요지

  
  

  「지방재정법」제14조에 따른 재정안정화기금 설치 재원으로 은평구청장은 세입, 세외수입 및 결산상 일반회계 잉여금의 최근 3년 평균의 1퍼센트 이상에 해당하는 금액을 출연하도록 하고, 그 기금 총액이 50억에 이를 때까지 사용하지 못하도록 하는 등의 제한을 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우 은평구에서는 질의 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「지방재정법」제14조제1항에서는 지방자치단체는 회계연도 간의 재정수입 불균형 등을 조정하고, 재정을 안정적으로 운용하기 위하여 세입 및 결산상 잉여금 등의 일부를 재원으로 지방자치단체 재정안정화기금(이하 “재정안정화기금”이라 함)을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 재정안정화기금의 조성, 용도 및 운용 등에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 은평구청장은 재정안정화기금 설치 재원으로 은평구의 세입, 세외수입 및 결산상 일반회계 잉여금의 최근 3년 평균의 1퍼센트 이상에 해당하는 금액을 출연하도록 하고, 기금 총액이 50억에 이를 때까지는 사용을 하지 못하도록 하는 등의 제한을 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 지방자치단체장의 고유권한인 예산편성권(대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조)을 침해하는 것이 아닌지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 “법률에 특별한 규정”이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다 할 것입니다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결 참조).
  
  먼저, 은평구조례안에서 세입 등의 일정 부분을 재정안정화기금으로 출연하도록 한 부분을 살펴보면, 「지방재정법」제14조제1항에서 재정안정화기금의 재원은 세입 및 결산상 잉여금 등의 일부가 재원이 된다는 점을 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 재정안정화기금의 “조성”, 용도 및 “운용” 등에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있으므로, 은평구조례안에서 은평구의 세입, 세외수입 및 결산상 일반회계 잉여금 중 일정 부분을 출연하여 재정안정화기금의 재원으로 하도록 한 부분은 위 조례로 정하도록 위임한 재정안정화기금의 “조성”에 관한 사항으로서 그 자체가 위임범위를 벗어났다고 하기 어렵습니다.
  
  한편, 은평구조례안에서 은평구청장으로 하여금 은평구의 세입, 세외수입 및 결산상 일반회계 잉여금 3년 평균금액의 1퍼센트 이상에 해당하는 금액을 출연하도록 한 부분이 은평구청장의 고유권한인 예산편성권을 침해하는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법」제36조에서 지방자치단체가 예산을 편성하는 경우에 “법령 및 조례로 정하는 범위”에서 합리적인 기준에 따르도록 하고 있습니다. 또한, 은평구조례안에서 재정안정화기금의 조성에 관하여 세입 등의 “3년 평균금액의 1퍼센트”를 출연하도록 그 하한선만을 정하여 어느 정도로 출연할 것인지는 여전히 은평구청장의 재량에 맡겨진 점과 “특별한 재정수요 발생 등 불가피한 사유가 있는 경우에는 출연하지 않을 수 있다”고 규정하여 은평구청장이 재정안정화기금에 출연하지 못할 합리적인 사유가 있는 경우에는 재정안정화기금을 출연하지 않을 수 있도록 하고 있는 점, 앞에서 살펴본 바와 같이 「지방재정법」제14조제3항에서 재정안정화기금의 “조성”에 관한 사항을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 은평구조례안의 규정이 법령에서 규정하고 있는 은평구청장의 예산편성권을 침해하였다고 할 정도에 이른 것으로 보이지는 않습니다.
  
  아울러, 기금 총액이 일정 금액에 이를 때까지 은평구청장이 재정안정화기금을 사용하지 못하도록 하는 등의 제한을 둔 규정에 대하여 살펴보면, 재정안정화기금의 규모가 재정수입의 불균형을 조정하고 안정적으로 운용할 수 있을 정도의 규모에 이를 때까지 잠정적으로 기금을 사용을 제한하려는 취지로 보이고 이와 같은 규정 내용이 특별히 불합리한 것으로 보이지 아니하므로 이 것 또한 조례로 정하도록 위임한 재정안정화기금의 “조성”이나 그 “운용”에 해당하는 사항에 관하여 합리적으로 규정한 것으로 보이므로 그 자체가 법령의 위임범위를 벗어났다고 하기 어렵습니다.
  
  
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  「지방재정법」
  제14조(지방자치단체 재정안정화기금의 설치 등) ① 지방자치단체는 회계연도 간의 재정수입 불균형 등을 조정하고, 재정을 안정적으로 운용하기 위하여 세입 및 결산상 잉여금 등의 일부를 재원으로 지방자치단체 재정안정화기금(이하 "재정안정화기금"이라 한다)을 설치할 수 있다.
  ② 지방자치단체가 한 회계연도에 재정안정화기금에서 사용할 수 있는 금액은 전년도 말 기준 재정안정화기금 적립금 총액 중 지방자치단체의 조례로 정하는 비율에 해당하는 금액을 초과할 수 없다. 다만, 지방채의 원리금 상환에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 재정안정화기금의 조성, 용도 및 운용 등에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.
  
  「지방자치단체 기금관리기본법」
  제2조(정의) 이 법에서 "기금"이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제142조 또는 다른 법률에 따라 설치ㆍ운용하는 자금을 말한다.
  
  「지방자치법」
  제142조(재산과 기금의 설치) ① 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다.
  ② 제1항의 재산의 보유, 기금의 설치·운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
  ③ (생 략)
  
  「서울특별시 은평구 기금관리 조례 일부개정조례안」
  제18조의4(재정안정화기금) ① 연도간의 재원을 조정하여 재정을 건전하고 안정적으로 운용하기 위해 재정안정화기금을 설치한다.
  ② 제1항의 기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
  1. 일반회계의 출연금
  2. 기금의 운용으로 발생되는 수익금
  ③ 구청장은 다음 각 호에 해당하는 금액을 제2항제1호에 따른 출연금으로 기금에 적립하여야 한다. 다만, 특별한 재정수요 발생 등 불가피한 사유가 있는 경우는 적립하지 않을 수 있다.
  1. 일반회계의 지방세, 경상적세외수입의 수입결산 합계금액의 최근 3년 평균금액의 1퍼센트 이상에 해당하는 금액
  2. 결산상 일반회계의 순세계잉여금의 최근 3년 평균금액의 1퍼센트 이상에 해당하는 금액
  ④ 제1항의 기금은 일반회계로 전출하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 사용한다. 단, 제3호는 일반회계로 전출하지 않고 사용한다.
  1. 구의 세입 중 지방세, 세외수입, 지방교부세, 조정교부금의 합계금액이 최근 3년 평균금액보다 감소한 경우 부족한 재원으로 충당
  2. 총사업비 중 구의 재원으로 20억원 이상을 부담하는 대규모 사업에 필요한 경비
  3. 기금의 관리운용에 필요한 경비의 지출
  ⑤ 제1항의 기금은 다음 각 호의 경우에는 사용할 수 없다.
  1. 기금 총액이 50억 이하일 때
  2. 1회계연도에 적립 총액의 50퍼센트를 초과하는 금액