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• 질의요지

  
  

  주된 이용객이 서울특별시로 출ㆍ퇴근 하는 인천광역시 연수구 주민인 시내버스로서 인천광역시 연수구와 서울특별시 사이를 운행하는 노선(路線)의 광역급행형 시내버스 운송사업자에 대해 인천광역시 연수구에서 그 운행에 따른 손실을 보전하기 위한 재정지원을 할 수 있도록 하는 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  지방자치단체 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그러므로 주된 이용객이 서울특별시로 출ㆍ퇴근 하는 인천광역시 연수구(이하 “연수구”라 함) 주민인 시내버스로서 연수구와 서울특별시 사이를 운행하는 노선(路線)의 광역급행형 시내버스 운송사업자에 대해 연수구에서 그 운행에 따른 손실을 보전하기 위한 재정지원을 할 수 있도록 하는 조례를 제정할 수 있는지 판단하기 위해서는, 위와 같은 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 “그 소관에 속하는 사무와 관련하여” 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로 먼저 광역급행형 시내버스 운송사업자의 노선 운행에 따른 손실에 대한 재정지원이 연수구의 소관사무에 해당하는지를 살펴보겠습니다. 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서는 “주민의 복지증진에 관한 사무”를, 같은 호 가목에서는 “주민의 복지에 관한 사업”을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있습니다. 그러므로 연수구에서 재정지원을 하려는 광역급행형 시내버스 운송사업자가 운행하는 노선의 주된 이용객이 질의와 같이 서울특별시로 출ㆍ퇴근 하는 연수구 주민이고, 광역급행형 시내버스 운송사업자에 대한 재정지원의 목적이 위 노선의 안정적 운영을 도모함으로써 연수구 주민들의 교통 불편을 해소하려는 것이라면, 그러한 재정지원에 관한 사무는 연수구의 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것입니다.
  
  이와 관련하여, 여객자동차법 제50조제1항 및 제2항에서는 수익성 없는 노선을 운행하는 여객자동차 운송사업자에게 재정지원을 할 수 있는 주체를 국가와 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)로 규정하고 있습니다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서는 “주민의 복지에 관한 사업”을 지방자치단체의 사무로 규정하고 있습니다. 그리고 여객자동차법 제50조에서 여객자동차 운송사업자에게 재정지원을 위한 보조금을 지급할 수 있도록 한 입법취지는 버스업체의 경영개선 및 교통서비스의 질적 저하 방지와 대중교통의 편의 증진 등에 있다고 할 것인데(수원지방법원 2003. 6. 25. 선고 2003구합286 판결 참조), 기초지방자치단체가 관할구역을 지나면서 수익성 없는 노선을 운행하는 여객자동차 운송사업자에게 재정지원을 하는 목적이 운송사업자의 재정개선을 통해 해당 노선을 계속 유지함으로써 주된 이용객인 주민의 편의를 증진하기 위한 것이라면, 그러한 재정지원 역시 여객자동차법 제50조의 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.
  
  위와 같은 사정들을 고려하여 보면, 같은 법 제50조제1항 및 제2항은 위와 같은 입법취지를 달성하기 위한 재정지원의 1차적 책임 주체를 국가와 시ㆍ도로 규정한 것이고, 같은 법 제50조제2항은 시ㆍ도가 여객자동차 운송사업자에게 재정지원을 하는 경우 그 재정지원 대상 및 절차 등을 시ㆍ도의 조례로 정하라는 의미로 볼 것이지, 위 규정이 반드시 국가 또는 시ㆍ도만이 여객자동차 운송사업자에 대한 재정지원을 할 수 있다거나 또는 기초지방자치단체가 주민의 교통 불편 해소를 위해서 재정지원을 하는 것까지 금지하는 의미는 아니라고 할 것입니다. 그리고 같은 논리에서 연수구에서 앞서 살펴본 목적으로 광역급행형 시내버스의 운송사업자에 대하여 재정을 지원하는 것 또한 같은 법 제50조제1항 및 제2항에 반하는 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  그렇다면, 연수구가 연수구 주민들의 교통 불편 해소를 위하여 연수구와 서울특별시 사이를 운행하는 노선의 광역급행형 시내버스 운송사업자에 대한 재정지원을 하는 것은 연수구의 소관사무로서 「지방자치법」 및 여객자동차법의 범위 내에 있다고 할 것이므로, 다음으로 연수구가 같은 내용의 재정지원을 내용으로 하는 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 살펴보겠습니다. 우선 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하고(법제처 2018. 7. 23. 의견제시 18-0140 등 참조), 해당 사무가 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도 그것만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조). 그런데 여객자동차법 제50조제1항 및 제2항에서는 기초지방자치단체에서 여객자동차 운송사업자에 대한 재정 지원을 할 수 있는 근거를 명시하고 있지는 않습니다.
  
  또한, 연수구가 광역급행형 시내버스 운송사업자에 대한 재정지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 살펴보면, 위 규정 및 같은 조 제2항에서 정한 “지방자치단체가 권장하는 사업”인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 합니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 등 참조). 따라서 연수구가 질의와 같은 재정지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 같은 법 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하여 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 연수구의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 연수구 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토하여야 할 사항으로, 위와 같은 판단에 따라 귀 구에서 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  [관계 법령 및 자치법규 등]
  
  「지방재정법」
  제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. ㆍ 3. (생략)
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② ㆍ ③ (생략)
  
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. (생략)
  2. 주민의 복지증진에 관한 사무
  가. 주민복지에 관한 사업
  나. ∼ 차. (생략)
  3. ∼ 6. (생략)
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  
  「여객자동차 운수사업법」
  제3조(여객자동차운송사업의 종류) ① 여객자동차운송사업의 종류는 다음 각 호와 같다.
  1. 노선(路線) 여객자동차운송사업: 자동차를 정기적으로 운행하려는 구간(이하 "노선"이라 한다)을 정하여 여객을 운송하는 사업
  2. ∼ 3. (생략)
  ② 제1항제1호 및 제2호의 여객자동차운송사업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 세분할 수 있다.
  제4조(면허 등) ① 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)의 면허를 받거나 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다.
  ② ∼ ⑤ (생략)
  제8조(운임ㆍ요금의 신고 등) ① 제4조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 정하는 기준과 요율의 범위에서 운임이나 요금을 정하여 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다.
  ② ∼ ⑥ (생략)
  제10조(사업계획의 변경) ① 제4조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다.
  ② ∼ ⑥ (생략)
  제50조(재정 지원) ① 국가는 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 경우에 재정적 지원이 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다.
  1. (생략)
  2. 수익성이 없는 노선의 운행
  3. ∼ 9. (생략)
  ② 시ㆍ도는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다. 이 경우 보조 또는 융자의 대상 및 방법과 보조금 또는 융자금의 상환 등에 관하여 필요한 사항은 해당 시ㆍ도의 조례로 정한다.
  1. 여객자동차 운수사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 경우
  2. ∼ 8. (생략)
  ③ ∼ ⑤ (생략)
  제75조(권한의 위임) ① 국토교통부장관은 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법」 제9조의2에 따른 대도시권광역교통위원장 또는 시ㆍ도지사에게 위임할 수 있다.
  ② (생략)
  
  「여객자동차운수사업법 시행령」
  제3조(여객자동차운송사업의 종류) 법 제3조제2항에 따라 같은 조 제1항제1호 및 제2호에 따른 노선 여객자동차운송사업과 구역 여객자동차운송사업은 다음 각 호와 같이 세분한다.
  1. 노선 여객자동차운송사업
  가. 시내버스운송사업: 주로 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시 또는 시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 같다)의 단일 행정구역에서 운행계통을 정하고 국토교통부령으로 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 광역급행형ㆍ직행좌석형ㆍ좌석형 및 일반형 등으로 그 운행형태를 구분한다.
  나. 농어촌버스운송사업: (생략)
  다. 마을버스운송사업: (생략)
  라. 시외버스운송사업: (생략)
  2. (생략)
  제4조(시ㆍ도지사의 면허 또는 등록 대상인 여객자동차운송사업) ① 법 제4조제1항 단서에 따라 시ㆍ도지사의 면허를 받아야 하는 면허 대상 여객자동차운송사업은 법 제3조제1항제3호에 따른 수요응답형 여객자동차운송사업(이하 "수요응답형 여객자동차운송사업"이라 한다)으로 한다.
  ② 법 제4조제1항 단서에 따라 시ㆍ도지사에게 등록하여야 하는 등록대상 여객자동차운송사업은 마을버스운송사업ㆍ전세버스운송사업 및 특수여객자동차운송사업으로 한다.
  ③ 법 제4조제3항에서 "대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업"이란 마을버스운송사업을 말한다.
  [제목개정 2015. 1. 28.]
  제37조(권한의 위임) ① 국토교통부장관은 법 제75조제1항에 따라 다음 각 호의 권한을 「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법」 제8조에 따른 대도시권광역교통위원회에 위임한다.
  1. 광역급행형 시내버스운송사업에 대한 다음 각 목의 권한
  가. ∼ 타. (생략)
  파. 법 제50조에 따른 여객자동차 운수사업자 또는 지방자치단체에 대한 재정 지원
  하. ∼ 머. (생략)
  2. (생략)
  ② ㆍ ③ (생략)
  
  「여객자동차운수사업법 시행규칙」
  제8조(시내버스운송사업 등의 노선구역 등) ① 영 제3조제1호가목 및 같은 호 나목에 따른 시내버스운송사업과 농어촌버스운송사업은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법」 제15조제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 이 조 및 제33조제1항제2호다목 및 라목에서 같다) 또는 군의 단일 행정구역을 운행하는 사업으로 한다. 다만, 광역급행형 시내버스운송사업은 「대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 시행령」 별표 1에 따른 대도시권 중 국토교통부장관이 고시하는 권역 내에서 둘 이상의 시ㆍ도를 운행하는 사업으로 한다.
  ② 제1항 본문에도 불구하고 관할관청은 다음 각 호의 기준에 따라 시내버스운송사업자 또는 농어촌버스운송사업자의 신청이나 직권에 의하여 해당 행정구역 밖의 지역까지 노선을 연장하여 운행하게 할 수 있다.
  1. ㆍ 2. (생략)
  3. 광역급행형ㆍ직행좌석형 시내버스운송사업으로서 기점ㆍ종점이 모두 수도권 내에 위치한 노선 중 관할관청이 출퇴근 등 교통편의를 위하여 필요하다고 인정하는 경우: 해당 행정구역의 경계로부터 50킬로미터를 초과하지 아니하는 범위
  ③ (생략)
  ④ 영 제3조제1호가목 및 같은 호 나목에 따른 시내버스운송사업과 농어촌버스운송사업의 운행형태는 다음 각 호와 같다.
  1. 광역급행형: 별표 1 제1호가목에 따른 시내좌석버스를 사용하고 주로 고속국도, 도시고속도로 또는 주간선도로를 이용하여 기점 및 종점으로부터 5킬로미터 이내의 지점에 위치한 각각 4개 이내의 정류소에만 정차하면서 운행하는 형태. 다만, 관할관청이 도로상황 등 지역의 특수성과 주민편의를 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 기점 및 종점으로부터 7.5킬로미터 이내에 위치한 각각 6개 이내의 정류소에 정차할 수 있다.
  2. 직행좌석형: (생략)
  3. 좌석형: (생략)
  4. 일반형: (생략)
  ⑤ ㆍ ⑦ (생략)