기본정보

• 질의요지

  
  

  철원군이 조성·운영하는 두루웰숲속문화촌 자연휴양림을 정상가격으로 사용하는 사용자에 대하여 그 자연휴양림 시설사용료를 받을 때에 일정 금액의 “철원사랑 상품권”을 지급하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우 철원군이 조성·운영하는 두루웰숲속문화촌 자연휴양림을 정상가격으로 사용하는 사용자에 대하여 그 자연휴양림 시설사용료를 받을 때에 일정 금액의 “철원사랑 상품권”을 지급하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 여부는「지방재정법」제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원대상의 성격, 철원군의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  이 사안은 철원군이 조성·운영하는 두루웰숲속문화촌 자연휴양림(이하 “자연휴양림”이라 함) 시설을 정상가격으로 사용하는 사용자에 대하여 그 자연휴양림 시설사용료를 받을 때에 지역주민의 소득창출 등을 위해 일정 금액의 철원군수가 발행한 “철원사랑 상품권”을 지급하도록 하는 내용을 「철원군 두루웰숲속문화촌 관리 및 운영 조례」에 규정할 수 있는지를 질의한 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조), 이 사안과 같이 자연휴양림 시설을 사용하는 자에 대하여 지방자치단체에서 발행한 상품권을 지급하여 해당 철원군이 설치한 자연휴양림의 시설사용을 장려하고 한편으로는 해당 지역의 소득을 창출하는 사업이 철원군의 사무에 해당하는지와 법령에 위반되는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  먼저, 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」(이하 “산림휴양법”이하 함) 제3조, 제13조제2항 및 제21조의5의 규정과 같은 법 시행령 제7조 및 제9조의7의 규정 등을 종합하여 보면, 산림문화·휴양의 진흥을 위한 시책을 수립·시행하고 산림문화·휴양자원의 보전과 이용이 조화와 균형을 이루도록 할 책무를 지방자치단체의 장에게 부여하고, 지방자치단체는 산림청의 지정을 받아 자연휴양림을 조성하며 조례로 그 시설의 시설사용료에 관하여 정할 수 있도록 한 점과 「지방자치법」제9조제2항제3호에서 농림·상공업 등 산업 진흥에 관한 사무를 자치사무로 규정하고 있는 점 등을 비추어 보면, 자연휴양림 시설 사용자에게 상품권을 지급하여 산림휴양문화자원 이용을 활성화하고 지역 산업을 진흥하려는 사무는 법령에 위반되지 않는다면 이는 조례를 제정할 수 있는 자치사무의 범위에 포함되는 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 자연휴양림 시설사용료를 받을 때에 일정 금액의 철원군수가 발행한 “철원사랑 상품권”을 지급하도록 하는 내용이 법령에 위반되는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  우선, 지방자치단체에서 상품권을 소지한 사람에게 물품 등의 제공을 약속하는 무기명 유가증권 등을 발행하는 것(「철원사랑 상품권 발행 및 운영 조례」제2조)을 제한하는 법령은 없는 것으로 보이므로, 철원군에서 “철원사랑 상품권”을 발행하는 것 자체는 법령에 위반되지 않는 것으로 보입니다.
  
  이어서, 지방자치단체가 자연휴양림의 시설사용자에게 철원군(철원군의 담당 부서에서)이 “철원사랑 상품권”을 구입하여 지급하는 행위의 성질에 대해서 살펴보면, 해당 상품권을 지급하기 위하여 철원군의 재정에서 “철원사랑 상품권”을 구입하여 자연휴양림 시설사용자 개인에게 지급하는 것이라는 점과 시설사용자는 시설 사용의 대가로 정해진 시설사용료를 내는 자이므로, 그 자에 대하여 상품권을 지급하는 것이 곧바로 자연휴양림 시설사용의 대가라고 하기 어려운 점 등을 종합하여 보면 이는 자연휴양림 시설사용자에게 “철원사랑 상품권”을 지급하는 것은 「지방재정법」제17조제1항 각 호의 외의 부분에서 규정하고 있는 개인에 대한 “보조” 또는 “그 밖의 공금 지출”에 해당한다고 볼 수 있습니다. 따라서 이와 같은 “철원사랑 상품권”의 방식으로 개인에 대하여 보조 또는 그 밖의 공금 지출이 같은 법 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  우선, 「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 산림휴양법 제21조의5에서는 지방자치단체가 조성한 자연휴양림등의 경우에는 입장료, 시설사용료 및 체험료의 징수기준 그 밖에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있어, 「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
  
  다음으로, 「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는「지방재정법」제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조)
  
  따라서, 철원군이 조성·운영하는 두루웰숲속문화촌 자연휴양림을 정상가격으로 사용하는 사용자에 대하여 그 자연휴양림 시설사용료를 받을 때에 일정 금액의 “철원사랑 상품권”을 지급하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 여부는「지방재정법」제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원대상의 성격, 철원군의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  
  
  <관계 법령 및 자치법규 등>
  
  「산림문화·휴양에 관한 법률」
  제3조(국가와 지방자치단체의 책무) 국가 및 지방자치단체는 산림문화ㆍ휴양의 진흥을 위한 시책을 수립ㆍ시행하여야 하며, 산림문화ㆍ휴양자원의 보전과 이용이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다.
  제21조의5(자연휴양림등의 입장료 등의 징수) ① 자연휴양림등의 소유자는 자연휴양림등을 이용하는 자로부터 입장료, 시설사용료 및 체험료를 징수할 수 있다.
  ② 제1항에 따른 입장료, 시설사용료 및 체험료의 징수기준, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 지방자치단체가 조성한 자연휴양림등의 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
  
  「산림문화·휴양에 관한 법률 시행령」
  제9조의7(자연휴양림등의 이용료) ① 법 제21조의5제1항에 따른 자연휴양림등의 입장료, 시설사용료 및 체험료 등(이하 "이용료"라 한다)은 해당 자연휴양림등의 조성·유지 및 관리에 필요한 비용을 고려하여 적정하게 정하여야 한다.
  ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대해서는 자연휴양림등의 입장료를 면제할 수 있다. 다만, 제12호부터 제16호까지는 국가 또는 지방자치단체가 조성한 자연휴양림등의 경우만 해당한다.
  1. ∼ 16. (생략)
  ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 이용료의 세부적인 징수기준은 국가가 조성한 자연휴양림등의 경우에는 산림청장이 정하여 고시하고, 지방자치단체가 조성한 자연휴양림등의 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하며, 국가 및 지방자치단체 외의 자가 조성한 자연휴양림등의 경우에는 자연휴양림등을 조성한 자가 정한다.
  
  「지방재정법」
  제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "공공기관"이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.
  1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
  2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
  
  「지방재정법 시행령」
  제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제
  ② 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
  ③ 법 제17조제1항제4호에서 "지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우"라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
  ④ 삭제
  ⑤ 법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
  
  「철원군 두루웰숲속문화촌 관리 및 운영 조례」
  제3조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “두루웰숲속문화촌”이란 「산림문화·휴양에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제2호에 따라 철원군수가 조성한 산림(휴양시설과 그 토지를 포함한다.)으로 두루웰 자연휴양림을 말한다.
  2. ∼ 5. (생략)
  6. “시설사용료”란 두루웰숲속문화촌에 설치된 두루웰 숲속 숙박시설, 목재문화체험장의 강의실, 참!참!참! 숲 레저단지의 숙박시설(카라반) 등을 사용하는 사람으로부터 징수하는 요금을 말한다.
  7. ∼ 16. (생략)
  제9조(입장료 등의 징수) ① 두루웰숲속문화촌 관리·운영자(이하 “관리·운영자”라 한다)는 두루웰숲속문화촌의 입장료, 시설사용료 및 체험료(이하 “입장료 등”이라 한다)를 징수 한다
  ② ∼ ⑤ (생략)
  ⑥ 정상가격으로 징수한 시설사용료는 지역주민의 소득 창출을 위하여 징수금액의 일부를 “철원사랑상품권”으로 지급한다.
  
  「철원사랑 상품권 발행 및 운영 조례」
  제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.
  1. “철원사랑 상품권”(이하 “상품권”이라 한다)이란 철원군수(이하 “군수”라 한다)가 발행한 상품권으로 이를 소지한 사람에게 물품 및 용역 제공을 약속하고 판매하는 무기명 유가증권 및 전자식 카드를 말한다.
  2. ∼ 5. (생략)