기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 광주광역시의회 소관 상임위원회에서 행정사무감사와 결산 심사를 바탕으로 폐지 권고 대상으로 선정한 광주광역시 시책 등에 대하여 광주광역시의회 의장이 광주광역시장에게 그 폐지를 권고할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?
  
  나. 광주광역시장 또는 광주광역시 본청, 직속기관, 사업소, 하부행정기관 소관부서의 부서장 등이 폐지 대상으로 결정한 시책 등에 대하여, 그 계속 집행 여부 및 관리감독과 관련된 내용을 광주광역시장이 광주광역시의회에 보고하도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의의 공통사항
  
  「헌법」 제117조제1항과 「지방자치법」 제22조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결 참조).
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  「광주광역시 시책일몰제 운영 조례안」(이하 “광주시조례안”이라 함) 제2조에서는 광주광역시가 정책적으로 결정하여 집행하는 모든 예산ㆍ비예산의 시책, 제도 및 사업을 “시책 등”으로, 광주시조례안에 따라 심의ㆍ결정하는 시책 등의 폐지를 “일몰”이라고 규정하고 있습니다. 그런데 광주시조례안에 따르면 광주광역시의회 의장(이하 “의장”이라 함)은 의회 소관 상임위원회에서 일몰 대상으로 선정한 시책 등에 대하여 광주광역시장(이하 “시장”이라 함)에게 일몰을 “권고”할 수 있는 것에 그치고(제5조), 일몰 여부에 대한 결정권한은 시장 또는 광주광역시 본청 및 직속기관, 사업소, 하부행정기관 소관부서의 부서장(이하 “부서장”이라 함)에게 있으며(제4조, 제8조), 달리 같은 조례안에서 시장이 의장의 권고에 반드시 일률적으로 따라야 하는 등의 법적 구속을 규정하고 있지 않습니다. 그리고 같은 조례안 제6조에서는 시장이 일몰 여부를 심의ㆍ결정하는 대상 역시 모든 시책 등이 아닌 “목적을 이미 달성하였다고 판단되는 시책” 등으로 한정하고 있기도 합니다.
  
  또한, 「지방자치법」에서는 지방의회가 감사 또는 조사 결과 지방자치단체나 기관의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때 그 시정을 요구할 수 있고(제41조의2제2항), 결산 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우 지방자치단체 또는 기관에 시정을 요구할 수 있도록 규정하고 있는데(제134조제1항 후단), 광주시조례안 제5조에서도 의장이 일몰을 권고하는 경우 행정사무감사와 결산 심사 결과를 바탕으로 하도록 규정하고 있고, 그 또한 “시정의 요구”가 아니라 “권고”에 그치도록 규정하고 있습니다.
  
  나아가, 광주시조례안 제7조제1항에서는 광주광역시 시책일몰심의위원회에서 시책 등의 일몰 여부를 심의하도록 규정하고 있는데, 같은 조 제2항에 따라 위 위원회의 기능을 대행하는 광주광역시정 조정위원회는 행정부시장이 위원장이 되고 광주광역시 공무원인 부위원장 및 당연직위원과 시장이 위촉하는 위촉위원으로 구성되어, 의회가 관여되지 않은 광주광역시 내부 위원회에 해당하는 것으로 보이고(「광주광역시정 조정위원회 조례」 제2조 등), 이러한 점들을 고려할 때 광주시조례안에서 의장이 시장에게 시책 등의 일몰을 권고할 수 있도록 규정하고 있다고 하여 그것만으로 시책 등을 계속 집행할지 여부에 관한 시장의 권한을 박탈하려는 것으로 보기는 어려우며, 오히려 지방의회의 행정사무감사와 조사권 등에 근거하여 불필요한 시책 등의 중복 등 사무집행을 감시 통제할 필요성 또한 있다고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 의회 소관 상임위원회에서 행정사무감사와 결산 심사를 바탕으로 폐지 권고 대상으로 선정한 시책 등에 대하여, 의장이 시장에게 그 일몰을 권고할 수 있도록 조례로 규정한다고 하여 그것이 곧 시장의 집행권을 본질적으로 침해하는 것이라고 보기는 어렵다고 할 것인바(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결, 법제처 2016. 6. 17. 의견제시 16-0149, 법제처 2016. 12. 2. 의견제시 16-0328 등 취지 참조), 질의요지와 같은 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다만, 광주시조례안 제5조에서는 일몰을 권고할 대상 시책 등의 선정은 의회 소관 상임위원회에서 하도록 하면서도 시장에 대한 권고는 의장이 하도록 규정하고 있는데, 위 규정이 의장이 의회의 대표로 권고한다는 것인지 아니면 의장 개인이 권고한다는 것인지 분명하지는 않으나, 문언상 의장이 개인 자격에서 시장에게 시책 등의 일몰을 권고할 수 있도록 한 것으로 해석될 우려도 없지 않습니다. 그러나 집행기관을 비판, 감시, 견제하기 위한 권한은 의결기관인 지방의회에 있는 것이지 의원 개인에게 있는 것이 아니고, 「지방자치법」 제49조에서 의장이 지방의회를 대표한다고 함은 조직적ㆍ의전적인 의미에서 의회를 대표한다는 것일 뿐 의회의 의사를 대표할 수 있다는 것이 아니므로, 집행기관의 권한에 의장 개인의 자격으로는 관여할 수 있는 권한이 없고 조례로 이를 허용할 수도 없습니다(대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결 등 참조). 따라서 광주시조례안 제5조의 “광주광역시의회 의장”을 “광주광역시의회” 또는 “광주광역시의회의 의결을 거쳐 의장이 대표로” 등으로 정비하여 법리상ㆍ해석상 혼란이 없도록 하는 것이 바람직하다고 할 것인바, 자치법규 입안에 이를 참고하시기 바랍니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  광주시조례안 제10조에서는 의장의 요청이 있을 경우 일몰 대상으로 결정한 시책 등의 계속 집행 여부 및 관리감독과 관련된 내용을 지방의회에 보고하도록 규정하고 있습니다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 광주시조례안에서는 일몰 여부의 심의 또한 행정부시장을 포함한 광주광역시 공무원과 시장이 위촉한 위촉위원들로 구성된 광주광역시정 조정위원회에서 대행하도록 하고 있고(제7조제2항), 시책 등의 일몰 여부의 결정은 시장 또는 부서장이 하도록 규정하고 있습니다(제4조, 제8조).
  
  그리고, 광주시조례안에서는 일몰 여부의 결정 전 심의 단계 등에서 심의 내용 등을 의회에 보고하도록 규정한 것이 아니라, 시장 또는 부서장이 일몰 여부를 결정한 후 의장의 요청이 있는 경우 사후적으로 시책 등의 계속 집행 여부 등을 의회에 보고하도록 규정하고 있고, 의회에 보고한 후에도 보고 사항에 대하여 시장이 의회의 의견에 따르도록 하는 등의 법적 구속을 규정하고 있지도 않습니다. 나아가 「지방자치법」 제40조제1항에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체장에게 요구할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제42조제1항에서는 지방자치단체장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하여야 한다고 규정하고 있기도 합니다.
  
  이상에서 살펴본 법리 및 광주시조례안과 「지방자치법」의 각 규정 등을 종합해 볼 때, 광주시조례안에서 의장의 요청이 있을 경우 시장이 일몰 대상으로 결정한 시책 등의 계속 집행 여부 및 관리감독과 관련된 내용을 지방의회에 보고하도록 규정하고 있다고 하여 그것이 시장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보이지는 않습니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결, 법제처 2016. 6. 17. 의견제시 16-0149, 법제처 2016. 12. 2. 의견제시 16-0328 등 취지 참조).
  
  다만, 앞서 살펴본 바와 같이 「지방자치법」 제49조 등의 해석상 의장이 조직적ㆍ의전적인 의미를 넘어서 의회의 의사를 대표할 수 있는 것은 아니므로 집행기관의 권한에 의장 개인의 자격으로는 관여할 수 있는 권한이 없고 조례로 이를 허용할 수도 없습니다. 그런데 광주시조례안 제10조에서는 시장에 대한 보고 요청을 “의장”이 할 수 있도록 규정하고 있고 그 경우 시장이 “의회”에 보고하도록 규정하고 있습니다. 이로 인하여 질의 가에서 살펴보았던 것과 같이 조례안의 규정내용상 의장이 의회의 대표로 요청을 한다는 것인지 아니면 의장 개인이 요청한다는 것인지가 분명하지 않고 이에 따라 법리상ㆍ해석상의 혼란에 대한 우려는 위 규정에서도 여전히 문제될 수 있다고 보입니다. 따라서 광주시조례안 제10조의 “시의회 의장의 요청”을 “시의회” 또는 “시의회의 의결을 거쳐 의장이 대표로 요청” 등으로 정비함으로써 위와 같은 혼란이 없도록 하는 것이 바람직하다고 할 것인바, 자치법규 입안에 이를 참고하시기 바랍니다.
  
  <관계 법령 및 자치법규 등>
  
  「지방자치법」
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  제40조(서류제출요구) ① 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
  ② 위원회가 제1항의 요구를 할 때에는 의장에게 이를 보고하여야 한다.
  ③ ㆍ ④ (생략)
  제41조의2(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리) ① 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리한다.
  ② 지방의회는 감사 또는 조사 결과 해당 지방자치단체나 기관의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에는 그 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다.
  ③ 지방자치단체나 기관은 제2항에 따라 시정 요구를 받거나 이송받은 사항을 지체 없이 처리하고 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
  [본조신설 2011. 7. 14.]
  제42조(행정사무처리상황의 보고와 질문응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다.
  ② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석·답변하게 할 수 있다.
  ③ (생략)
  제49조(의장의 직무) 지방의회의 의장은 의회를 대표하고 의사(議事)를 정리하며, 회의장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독한다.
  제134조(결산) ① 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우에 지방의회는 본회의 의결 후 지방자치단체 또는 해당 기관에 변상 및 징계 조치 등 그 시정을 요구하고, 지방자치단체 또는 해당 기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
  ② ㆍ ③ (생략)
  
  「광주광역시 시책일몰제 운영 조례안」
  제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “시책 등”이란 광주광역시(이하 “시”라 한다)가 정책적으로 결정하여 집행하는 모든 예산·비예산의 시책, 제도 및 사업을 말한다.
  2. “일몰”이란 이 조례에서 심의·결정하는 시책 등의 폐지를 말한다.
  제4조(일몰의 심의ㆍ결정) 광주광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 전년도 사업성과와 결산검사 결과를 바탕으로 매년 정기적으로 시책 등에 대하여 일몰여부를 심의·결정하고 이를 시행하여야 한다.
  제5조(일몰의 권고) 광주광역시의회(이하 “시의회”라 한다) 의장은 매년 결산검사와 행정사무감사 결과를 바탕으로 일몰대상 사업이 있다고 판단될 경우 시장에게 통보하여 일몰을 권고할 수 있다. 이 경우 권고할 대상 사업의 선정은 시의회 소관 상임위원회에서 한다.
  제6조(일몰대상 시책 등) 제4조의 일몰여부를 심의·결정하는 대상 시책 등은 다음과 같다.
  1. 목적을 이미 달성하였다고 판단되는 시책
  2. 투자비용 대 성과가 미흡하여 더 이상 실익을 기대하기 어렵다고 판단되는 시책
  3. 대다수의 시민들로부터 호응을 얻지 못하고 불편만 증대된다고 판단되는 시책
  4. 그 밖에 행정환경의 변화 등으로 기능이 쇠퇴하거나 추진 효과가 없다고 판단되는 시책 등
  제7조(위원회의 설치ㆍ운영) ① 시장은 제6조 각 호의 사업 등에 대하여 일몰여부를 심의하기 위하여 광주광역시 시책일몰심의위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.
  ② 위원회의 기능은 광주광역시정 조정위원회가 이를 대행한다.
  ③ ㆍ ④ (생략)
  제8조(경미한 시책 등의 일몰처리) 본청 및 직속기관, 사업소, 하부행정기관의 해당부서에 국한되고 사안이 경미한 시책 등은 관련 지침에 따라 부서장이 결정하여 처리하고 위원회에 보고한다.
  제10조(관리감독 등) 시장은 일몰 대상으로 결정된 시책 등이 계속 집행되지 않도록 관리감독을 철저히 하여야 하며, 시의회 의장의 요청이 있을 경우 관련 내용을 시의회에 보고하여야 한다.
  
  「광주광역시정 조정위원회 조례」
  제1조(목적) 시의 주요 정책과 사업에 대한 효율적인 조정·심의 및 자문 등을 통해 시정의 통합성과 합리성을 제고하기 위하여 시정조정위원회(이하“위원회”라 한다)를 둔다.
  제2조(구성) ① 위원회는 위원장·부위원장 각 1인, 당연직위원 및 위촉위원으로 구성한다.
  ② 위원장은 행정부시장이 되고, 부위원장은 기획조정실장이 되며, 위원장이 사고가 있을 때에는 부위원장이, 위원장 및 부위원장 모두 사고가 있을 때에는 직제 순에 의거 실·국장이 그 직무를 대행한다.
  ③ 당연직위원은 각 실·국장, 본부장, 정책기획관 및 위원장이 지명하는 간부공무원으로 하고 위촉위원은 각 분야별로 전문적인 기술과 풍부한 경험을 보유한 유관기관의 공무원 및 학계와 그 밖의 인사 중에서 시장이 위촉한다.
  ④ 위촉위원은 전문적인 지식과 기술이 요구되는 안건을 심의할 경우 분야별 7인 이내로 위촉할 수 있으며 해당 안건심의가 종료되면 자동으로 해촉된 것으로 본다. 다만, 시장이 필요하다고 인정할 때에는 일정한 기간을 정하여 위촉할 수 있다.
  ⑤ 위원장은 필요하다고 인정할 때에는 관계공무원 또는 시장이 지정하는 자를 위원회에 참여하도록 하여 설명이나 의견발표 또는 자문 등에 응하게 할 수 있다.
  제3조(기능 등) ① 위원회는 다음 각 호의 사항을 결정한다.
  1. 시의 종합 ·분야별 5년 이상 중장기계획 수립 및 변경에 관한 사항
  2. 여러 부서가 관련되거나 조정이 필요한 주요 시책에 관한 사항
  3. 다른 조례 등에서 위원회가 처리하도록 규정한 사항
  4. 시장이 위원회의 심의·조정이 필요하다고 인정하는 사항
  5. 위원장이 부의하는 사항
  ② 각 실·국에서는 다음 각호의 사항을 위원회에 보고하여야 한다.
  1. 시정주요사항 중 부서 간 정보공유나 협조를 위해 보고할 필요가 있는 사항
  2. 별도의 법정 위원회에서 심의 할 주요 안건
  3. 위원장이 위원회에 보고할 필요가 있다고 요구하는 사항
  ③ 정책기획관은 위원회의 심의대상 안건이라 판단되는 사항에 대하여 소관부서에 안건으로 제출하도록 요청할 수 있으며 소관부서는 특별한 사정이 없는 한 이에 응하여야 한다.