기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따라 설립된 포항문화재단이 「포항시 사무의 민간위탁 조례」 제1조에 따른 포항시 산하기관에 해당하여 같은 조례가 적용되지 않는지?
  
  나. 포항시장이 지역축제에 관한 사무를 포항문화재단에 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 위탁하려는 경우, 해당 사무를 포항문화재단에 위탁한다는 규정을 「포항문화재단 설립 및 운영에 관한 조례」에 둘 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참조하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제2조제1항 전단에서는 같은 법은 지방자치단체가 설립하고 같은 법 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관(이하 “출자·출연 기관”이라 함)에 대하여 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조에서는 행정안전부장관은 매 회계연도 개시 후 1개월 이내에 주무기관의 장과 지방자치단체의 장(출자·출연 기관을 설립한 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 및 특별자치도지사나 시장·군수 또는 구청장을 말함)과 협의하여 같은 법 제2조에 따라 같은 법의 적용 대상이 되는 출자·출연 기관을 새로 지정하거나, 지정을 해제·변경하여 지정하고 고시한다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「포항시 사무의 민간위탁 조례」(이하 “포항시민간위탁조례”라 함) 제1조에서는 같은 조례는 「지방자치법」 제104조에 따라 포항시장의 권한에 속하는 사무 중 일부를 포항시 산하기관이 아닌 포항시시설관리공단, 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁하여 처리함으로써 민간의 자율적인 행정참여 기회를 확대하고 사무의 간소화로 인한 행정능률 향상을 목적으로 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함)에 따라 설립된 포항문화재단이 포항시민간위탁조례 제1조에 따른 포항시 산하기관에 해당하여 같은 조례가 적용되지 않는지 여부를 질의하는 것으로 보입니다.
  
  우선, 현행법령 및 조례상 지방자치단체 산하기관의 의미나 범위를 정의하고 있는 규정은 없으나, 일반적으로 산하기관이란 어떤 기관에 소속된 것과 유사한 정도의 관리·감독을 받는 기관을 의미한다고 할 것인바, 지방자치단체 산하기관은 해당 산하기관의 설치 근거가 되는 법령이나 조례에 따라 업무의 범위가 정해지고 이에 대한 관리·감독이 가능하여, 포항시민간위탁조례에 따른 의회의 동의(포항시민간위탁조례 제5조)나 수탁기관선정심사위원회의 심사(포항시민간위탁조례 제8조) 등의 방법을 통한 추가적인 관리·감독이 필요하지 않으므로, 포항시민간위탁조례 제1조에서 같은 조례가 적용되는 수탁기관의 범위에서 포항시 산하기관을 제외하도록 규정한 것으로 보입니다(법제처 2017. 9. 6. 의견제시 17-0211 참조).
  
  살피건대, 포항문화재단은 포항시가 전액 출연하여 설립하고 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출연 기관으로서 지방출자출연법의 적용대상에 해당하는데, 지방출자출연법에 따르면 출자·출연 기관은 예산이 성립되거나 변경되었을 때에 지방자치단체의 장에게 보고해야 하고(같은 법 제18조제2항), 지방자치단체의 장은 보고된 출자·출연 기관의 예산이 법령에 위반되거나 해당 지방자치단체의 회계 관계 규정 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 그 시정을 명해야 하며(같은 법 제18조제3항), 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 출자·출연 기관에 위탁한 사업에 대하여 해당 출자·출연 기관을 지도하거나 감독할 수 있고(같은 법 제25조), 지방자치단체의 장은 출자·출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사하거나 해당 기관에 필요한 보고를 하게 할 수 있다(같은 법 제26조)는 점, 포항문화재단은 지역문화 진흥에 관한 중요 시책을 지원하고 지역문화 진흥사업을 수행하기 위하여 포항시가 설립한 기관일 뿐 아니라, 수익사업이나 사업계획 및 예·결산에 대해서 포항시장의 승인을 받는 등 주요 업무 영역에 있어서 포항시의 관리·감독을 받고 있는 것으로 보이는 점을 고려할 때(「포항문화재단 설립 및 운영에 관한 조례」 제1조, 제12조, 제14조 및 제15조), 위에서 살펴본 일반적인 견해에 따르면 포항문화재단은 일응 포항시 산하기관에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.
  
  그런데, 포항시민간위탁조례 제1조의 문언을 살펴보면 “산하기관이 아닌 포항시시설관리공단, 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인”이라고 규정하여, 「지방공기업법」에 따라 설립된 포항시시설관리공단을 포항시 산하기관에 해당하지 않는 것으로 취급하고 있는 것으로 보이는 점에 비추어 볼 때, 포항시민간위탁조례 제1조에 따른 “산하기관”은 일반적인 의미의 “산하기관”과는 다른 의미로 규정한 것으로 보이므로, 포항문화재단이 같은 규정에 따른 “산하기관”에 해당하는지 여부에 대해서는 판단하기 어렵습니다. 따라서, 포항시민간위탁조례의 적용이 배제되는 수탁기관의 범위를 분명히 하기 위해서 빠른 시일 내에 같은 조례를 정비하는 것이 바람직해 보입니다.
  
  한편, 포항시민간위탁조례 제1조에 따른 “산하기관”의 의미가 불분명한 측면이 있으므로 “산하기관”이라는 용어보다는 「지방자치법」에서 규정하고 있는 소속 행정기관, 하부행정기관이나 지방출자출연법에 따른 출자ㆍ출연 기관 등과 같은 표현을 사용하는 것이 바람직하다고 할 것인바, 추후 자치법규 개정 시 참고하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「지방자치법」 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함함)에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「지역문화진흥법」 제19조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의·지원하고 지역문화진흥 사업을 수행하기 위하여 지역문화재단 및 지역문화예술위원회를 설립·운영할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 「포항문화재단 설립 및 운영에 관한 조례」(이하 “포항문화재단조례”라 함) 제1조에서는 같은 조례는 「지역문화진흥법」 제19조에 따라 지역문화 진흥에 관한 중요 시책을 지원하고 지역문화 진흥사업을 수행하기 위하여 포항문화재단을 설립하고 그 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 포항시장이 지역축제에 관한 사무를 포항문화재단에 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 위탁하려는 경우, 해당 사무를 포항문화재단에 위탁한다는 규정을 포항문화재단조례에 둘 수 있는지 여부를 질의하는 것으로 보입니다.
  
  우선, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 포항시민간위탁조례의 적용이 배제되는 기관의 범위가 불분명하여 같은 조례에 따른 위탁의 범위도 불분명해 보이는 측면이 있으므로, 이하에서는 포항시민간위탁조례가 「지방자치법」 제104조제3항에 따른 민간위탁에 관한 사항만을 규정하는 것으로 정비된 경우를 전제로 하여 살펴보겠습니다.
  
  포항시장이 지역축제에 관한 사무를 포항문화재단에 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 위탁할 수 있는지 여부를 살펴보면, ① 지역축제에 관한 사무는 「지방자치법」 제9조제5호라목의 지방문화·예술의 진흥에 관한 사무로서 지방자치단체의 사무에 속하는 것이어서 「지방자치법」 제104조제2항에 따른 위탁 대상 사무에 해당하고, ② “공공단체”의 범위에는 법령이나 조례에 따라 설치된 단체, 지방자치단체가 출연·보조를 통하여 재정적으로 그 시설의 설치·운영에 대하여 관리·감독을 할 수 있는 단체 또는 그 밖에 지방자치단체가 그 조직이나 활동 등에 대하여 법률상 또는 사실상의 영향력을 행사할 수 있는 단체 등이 포함된다는 점에 비추어 볼 때(법제처 2010. 4. 16. 회신 10-0037 해석례 참조), 포항문화재단은 지방출자출연법 및 포항문화재단조례에 따라 포항시의 관리·감독을 받는 기관이고, 포항문화재단의 업무범위에 지역축제에 관한 사항 및 지역문화 진흥ㆍ발전을 위하여 포항시장이 위탁하는 사업(포항문화재단조례 제4조제8호 및 제9호)이 포함되므로 지역축제에 관한 사무를 위탁받을 수 있는 공공단체에 해당한다고 보입니다.
  
  다음으로, 「지방자치법」 제104조제2항에서 “조례나 규칙으로 정하는 바에 따라” 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정한 취지는, 행정권한의 위임이나 위탁으로 인한 행정주체의 변경은 주민의 권리와 의무에 중대한 영향을 미치는 사항임에도 불구하고 법률에서는 “위탁할 수 있다”고 위임의 근거규정만을 두고 있을 뿐 위탁 여부에 대하여 확정적으로 규정하고 있지 않으므로, 조례나 규칙에서 이를 확정적으로 규정하여 행정권한을 행사하는 행정기관의 권한과 책임을 일치시키고, 더 나아가 위탁관련 내용을 조례·규칙과 같이 대외적인 공포절차를 거치는 법규에 규정하도록 함으로써 주민이 쉽게 알 수 있도록 하여 행정의 투명성을 보장하기 위한 것으로(법제처 2012. 4. 24. 의견제시 12-0122 참조), 같은 규정에 따르면 지방자치단체에 속하는 사무를 위탁하기 위해서는 그 위탁 사무의 내용과 수탁기관에 관한 사항을 조례나 규칙에 규정해야 할 것인데, 포항문화재단조례는 포항문화재단을 설립하고 그 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다는 점에 비추어 볼 때, 지역축제에 관한 사무를 포항문화재단에 위탁하려는 경우 그 근거규정을 포항문화재단조례에 둘 수 있다고 보입니다.
  
  참고로, 「포항시 지역축제 육성 및 지원에 관한 조례」 제5조에서는 포항시장은 축제의 전문성ㆍ효율성을 높이기 위하여 축제의 기획ㆍ운영 등에 관한 사무를 문화 활동 또는 축제 관련 사업을 전문으로 하는 법인단체 또는 개인에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있는 점을 고려할 때, 입법 체계상 지역축제에 관한 사무를 포항문화재단에 위탁할 수 있도록 하는 근거규정은 같은 조례에 구체화하여 규정하는 것이 적절해 보이고, 사무의 위탁에 대한 근거규정을 “위탁한다”라고 규정하지 않고 “위탁할 수 있다”라고 규정하는 경우에는 위탁 시 고시하도록 하는 규정 등을 두어서 일반 국민이 그 위탁 여부를 알 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 할 것인바, 추후 자치법규 개정 시 참고하시기 바랍니다.