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• 질의요지

  
  

  가. 「괴산군 도시계획 조례 일부개정조례안」에 태양광 발전시설의 이격거리에 관한 개발행위허가 기준을 규정하면서 “건축물 사용승인일로부터 5년이 경과한 건축물 위에 설치하는 경우” 또는 “주민동의 등 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우”에는 그 기준의 적용을 배제 또는 완화할 수 있도록 규정할 수 있는지?
  
  나. 「괴산군 도시계획 조례 일부개정조례안」의 부칙 제2조에서 일반적 경과조치를 규정하면서 같은 조례안 부칙 제3조에서 개발행위허가기준 등의 변경에 따른 경과조치를 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참조하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등의 개발행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 같은 항 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  이에 따라 국토계획법 시행령 제56조제1항에서는 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 국토교통부장관은 같은 조 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 별표 1의2(2017. 12. 29. 대통령령 제28521호로 타법개정, 2018. 6. 30. 시행예정인 것을 말함) 제2호가목(3)에서 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시·군계획조례로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 국토교통부 훈령 제569호 개발행위허가운영지침(이하 “개발행위허가지침”이라 함) 1-2-2에서는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 국토계획법, 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례를 마련하거나 법령 및 이 지침에서 정한 범위 안에서 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있다. 이 경우 도시ㆍ군계획조례로 정한 기준은 이 지침에 우선하여 적용한다.”고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「괴산군 도시계획 조례 일부개정조례안」(이하 “괴산군조례안”이라 함) 제15조의2제2항에서는 국토계획법 시행령 별표 1의2에 따라 태양광 발전시설을 위한 개발행위허가는 주요도로 부지경계에서 200미터 안에 입지하지 아니할 것(제1호), 주거밀집지역으로부터 직선거리 500m이내에 입지하지 아니하고, 10호 미만 5호이상 주거지역인 경우는 직선거리 300m, 5호 미만 주거지역인 경우는 직선거리 100m 안에 입지하지 아니할 것(제2호)의 기준에 모두 적합하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 제2항은 건축물 사용승인일로부터 5년이 경과한 건축물 위에 설치하는 경우(제3호) 등의 어느 하나에 해당하는 경우에는 적용하지 아니한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 제2항에도 불구하고 괴산군수는 언덕, 구릉지, 수목 등으로 차폐가 가능한 지역, 주민동의 등 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우 군계획위원회의 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안은 괴산군조례안에 태양광 발전시설의 이격거리에 관한 개발행위허가 기준을 규정하면서 “건축물 사용승인일로부터 5년이 경과한 건축물 위에 설치하는 경우”에는 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가기준을 적용하지 아니하고, “주민동의 등 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우”에는 군계획위원회의 심의를 거쳐 그 기준을 완화할 수 있도록 규정하는 것이 국토계획법령에서 조례로 정하도록 한 위임범위를 벗어나는 것은 아닌지에 관하여 질의한 것으로 보입니다.
  
  우선, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것인데(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참조), 국토계획법 및 같은 법 시행령의 규정에서는 개발행위허가의 기준에 대하여 법령에서 정한 범위에서 도시·군계획조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있고, 특히, 국토계획법 시행령 별표 1의2(2017. 12. 29. 대통령령 제28521호로 타법개정, 2018. 6. 30. 시행예정인 것을 말함) 제2호가목(3)에서는 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리 등에 대한 구체적인 사항은 “도시·군계획조례로 정할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 괴산군에서는 국토계획법령에서 위임하거나 정한 범위에서 도시·군계획조례로 태양광 발전시설의 이격거리 등에 관한 개발행위허가 기준을 구체적으로 정할 것인지의 여부를 결정할 수 있고, 조례로 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준을 구체적으로 정하는 경우에는 개발행위허가를 위하여 갖추어야 할 요건뿐만 아니라 그 요건에 대한 예외 사유도 정할 수 있다고 할 것입니다.
  
  이 사안의 경우, 괴산군조례안 제15조의2제2항은 국토계획법령에서 규정하고 있는 개발행위허가 기준에 부합하는 범위에서 태양광 발전시설의 경우 주요도로, 주거 밀집지역 등으로부터 일정한 거리 안에는 입지하지 않도록 태양광 발전시설의 이격거리에 관한 구체적인 기준을 조례로 추가하여 정한 것으로 보이고(법제처 2017. 5. 8. 의견제시 17-0088 참조), 같은 조 제5항제3호 및 제6항에서는 조례에서 비로소 정해진 태양광 발전시설의 이격거리에 관한 개발행위허가 기준에 대한 예외적인 사유로 “건축물 사용승인일로부터 5년이 경과한 건축물 위에 설치하는 경우” 또는 “주민동의 등 특별한 사유가 있다고 인정하는 경우”를 규정한 것이므로 국토계획법령에서 정한 개발행위허가 기준에 부합하면서도 조례에서 정해진 태양광 발전시설의 이격거리에 관한 개발행위허가 기준을 배제할 합리적인 사유가 있어 해당 내용을 규정한 것이라면 국토계획법령의 위임 범위를 벗어났다고 보기는 어려울 것입니다.
  
  따라서, 괴산군조례안에 태양광 발전시설의 이격거리에 관한 개발행위허가 기준을 규정하면서 일정한 경우 그 기준의 적용을 배제 또는 완화할 수 있도록 규정하는 것은 국토계획법 및 같은 법 시행령의 위임 범위를 벗어난 것은 아닐 수 있을 것이므로, 태양광 발전시설의 이격거리에 관한 예외 기준으로 “건축물 사용승인일로부터 5년” 또는 “주민동의” 등을 규정하여야 할 합리적인 필요성이 있는 경우라면 해당 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  괴산군조례안 부칙 제2조에서는 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 의한 처분·절차, 그 밖의 행위는 이 조례의 규정에 따라 행하여진 것으로 본다”고 규정하고 있고, 부칙 제3조제1항에서는 “이 조례 시행 당시 개발행위허가(개발행위허가가 의제되는 허가, 인가 등을 포함한다)를 신청 중인 경우와 개발행위허가를 받아 공사 또는 사업을 시행 중인 경우 해당 개발행위에 관하여는 종전의 규정을 적용한다”고 규정하고 있습니다. 이 사안은 괴산군조례안의 부칙 제2조와 같이 일반적 경과조치를 규정하면서도 같은 조례안 부칙 제3조와 같이 개발행위허가기준 등의 변경에 따른 경과조치를 규정하는 경우 두 조문의 관계가 모순되는 것은 아닌지에 관하여 질의한 것으로 보입니다.
  
  우선, 법령을 폐지·제정하거나 전부개정하는 경우에는 변경된 내용에 대해 개별적인 경과조치를 둘 뿐만 아니라 종전 법령의 집행 전반과 관련되는 일반적 경과조치를 두어 법령 적용 문제를 포괄적으로 해결할 필요가 있습니다. 이 사안의 경우, 「괴산군 태양광발전시설 개발행위허가 운영 지침」(이하 “괴산군지침”이라 함)에 규정된 태양광 발전시설의 허가기준을 괴산군조례안에 규정하고 향후 괴산군지침은 폐지하려는 것으로, 괴산군지침에 따른 집행과 괴산군조례안에 따른 집행의 연속성을 고려하여 괴산군지침의 규정에 따라 이미 행하여진 개발행위허가의 처분·절차 등도 괴산군조례안에 따른 것으로 보기 위한 것이라면 괴산군조례안 제2조와 같이 일반적 경과조치를 둘 수 있다고 할 것입니다.
  
  한편, 일반적으로 경과조치란 법령을 제정 또는 개정하여 법질서를 변경하는 경우 변경하는 시점부터 새로운 법령을 일률적으로 적용하여 기존의 법 관계를 새로운 법관계로 전환시키는 것은 기득권을 침해할 소지가 있으므로 신·구 법령 사이에서 제도의 변화와 법적 안전성의 요구를 조화시키고 신·구 법령 사이의 적용관계를 명확히 하기 위해 새로 시행되는 법령의 부칙에 두는 규정을 말하는 것입니다(법제처 2014. 10. 30. 의견 14-0229 참조). 이 사안의 경우, 괴산군조례안 부칙 제3조는 이 조례 시행 당시 개발행위허가를 신청하였으나 개발행위허가를 받지 못하고 있는 경우나 개발행위허가를 받았으나 공사 또는 사업이 시행 중에 있어서 그 절차가 진행 중인 경우에 있어서는 처분의 상대방에게 비교적 유리한 괴산군지침에 따른 개발행위허가의 기준 및 절차가 적용되도록 하기 위한 규정으로 보이고, 이는 개정법령의 시행 전에 발생된 하나의 사실관계가 개정 법령의 시행 후에도 계속 진행되고 있는 경우에 대하여 신·구 규정간의 적용관계를 명확하게 하려는 취지의 규정이므로 괴산군조례안에 이러한 부칙을 규정할 필요성이 있다고 할 것입니다.
  
  즉, 괴산군조례안 부칙 제2조는 괴산군지침이 폐지된다고 하더라도 괴산군지침에 따라 개발행위허가의 처분·절차 등이 이루어진 사안은 괴산군조례안에 근거하여 집행이 이루어진 것으로 볼 수 있도록 포괄적인 법령 적용 문제를 해결하기 위한 것으로 볼 수 있고, 괴산군조례안 부칙 제3조는 조례 시행 당시 개발행위허가에 관한 절차가 진행 중인 사안에 있어서 신·구 규정간의 적용관계를 명확하게 하기 위한 것으로, 부칙 제3조가 적용되는 부분에서는 그와 모순되는 부칙 제2조의 내용이 있다면 그 부분도 적용을 배제하려는 의도이므로 두 조문의 관계가 모순된다고 해석할 필요는 없습니다.
  
  따라서, 괴산군조례안의 부칙 제2조에서 일반적 경과조치를 규정하면서 같은 조례안 부칙 제3조에서 개발행위허가기준 등의 변경에 따른 개별적인 경과조치를 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  참고로, 부칙에 두는 일반적 경과조치와 개별적인 경과조치의 내용이 명백히 모순되는 경우에도 개별적 경과조치가 일반적 경과조치보다 우선적으로 적용되고 그 외의 사항에 대하여 일반적 경과조치가 적용된다고 할 것이므로, 일반적 경과조치와 개별적인 경과조치는 함께 규정하는 것이 가능하다고 할 것입니다.