이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제23조에서는 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 하고 있고, 같은 법 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있습니다.
이에 따라 「영천시 환경미화원 고용 및 복무 규칙」(이하 “영천시 규칙”이라 함)에서는 환경미화원의 임용 및 자격기준에 대해 정하면서 연령은 만 25세 이상 45세 미만인 자, 영천시 관내 거주자, 당해 업무를 감당할 수 있는 신체적 조건을 갖춘 자로 규정하려는 바, 일정한 연령, 시내 거주 및 일정한 신체적 조건을 환경미화원의 임용 및 자격기준으로서 지방자치단체의 장의 규칙으로 정할 수 있는지에 대하여 질의한 것으로 보입니다.
먼저 영천시와 환경미화원의 고용 관계에 대하여 살펴보면, 「영천시 무기계약근로자 정수관리 규정」 제2조제1호에서는 무기계약근로자란 영천시 본청 및 의회사무국·직속기관·사업소·읍면동의 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자 등을 말한다고 정의하고 있고, 제4조제1항제4호에서는 무기계약근로자의 직종 중 하나로 “환경미화원”을 규정하여 폐기물 수거·처리, 청소업무 등 환경미화 업무에 종사하는 인력으로 정의하고 있으므로, 영천시장은 환경미화원의 고용 관계에 있어서 공무원이 아닌 근로자와의 고용관계에 있다고 할 수 있고, 이 경우 「지방공무원법」이 아닌 「근로기준법」 등 노동관계법령에 따라 사용자의 지위에서 근로자를 채용하여 관리하는 것이므로, 「지방자치법」 제23조 및 제105조에 따라 영천시 규칙으로 환경미화원의 고용 및 복무규칙으로 환경미화원의 임용 및 자격기준을 정할 수는 있을 것으로 보입니다.
이에 따라 영천시 규칙으로 정하려는 환경미화원의 임용 및 자격기준을 살펴보면, 첫째로 만 25세 이상 45세 미만인 자로 일정한 연령을 규정하고 있습니다. 근로자의 채용 시에 연령의 상한이나 하한 등을 두는 것은 업무의 직무 특성상 젊고 신체적·체력적 능력이 우수한 자들을 선발하기 위하여 정책적으로 판단하여 규정할 수도 있는 것으로 보이나(헌법재판소 2012. 5. 31. 선고 2010헌마178 결정), 다른 유사한 직종의 임용 연령대나 다른 지방자치단체에서의 환경미화원의 채용 관련 규정 등을 종합적으로 검토하여 상한 내지 하한 연령을 정한 합리적인 이유가 있는지, 직업선택의 자유나 직종간 형평성을 저해하는 것은 아닌지 신중하게 검토하여 결정하여야 할 것으로 보입니다.
다음으로 영천시 규칙으로 임용 및 자격기준의 하나로 영천시 관내 거주자를 규정할 수 있는지 살펴보면, 지역주민의 일자리 창출 및 고용지원이라는 취지로 근로자 채용시 지역주민을 우대하거나 응시요건으로 거주요건을 두어 지역주민을 채용하는 것이 상위 법령에 위반되는 것은 아닌 것으로 보이고, 「고용정책 기본법」에서는 지방자치단체는 지역주민의 고용촉진과 지역주민에게 적합한 직업의 소개, 직업훈련의 실시 등에 관한 시책을 수립·시행하도록 노력하여야 하는 책무 규정도 두고 있는바, 지방자치단체 소속으로 지방자치단체의 사무 중 일부 업무를 담당할 무기계약근로자의 임용 및 자격요건으로 지역 거주요건을 두는 것은 자기 지역에 대한 관심 및 애착의 정도, 통근의 편의성 측면에서 해당 업무의 적극적인 수행과 관계가 있다고 볼 수도 있는 점 등에 비추어 볼 때 가능한 것으로 보입니다(법제처 2013. 1. 23. 회신 13-0013 의견제시).
마지막으로 당해 업무를 감당할 수 있는 신체적 조건을 갖춘 자를 환경미화원의 임용 및 자격요건으로 정하는 것은, 위에서 살펴본 것과 같이 업무의 직무 특성상 신체적·체력적 능력이 해당 업무를 충분히 수행할 수 있는 자들을 선발하여 지방자치단체의 사무 수행의 효율성을 높이려는 점 등을 고려하면 정책적으로 판단하여 영천시장이 규칙으로 정할 수는 있는 것으로 보입니다.
결론적으로 영천시 규칙으로 환경미화원의 임용 및 자격기준으로 일정 연령대, 특정 거주지, 신체적 조건을 갖춘 자를 규정하는 것은 해당 업무를 희망하는 자들의 직업선택의 자유 및 다른 직종과의 형평성 문제와 더불어 해당 업무를 수행할 수 있는 능력, 유사한 직종의 임용 규정이나 다른 지방자치단체의 근로자 임용 관련 규정 등을 종합적으로 고려하여 합리적으로 판단하여 규정하시기 바랍니다. 특히, 환경미화원의 임용기준 연령을 만 25세 이상 45세 미만으로 하여 하한과 상한을 정하는 것에 대해서는 신중을 기하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용할 때 이를 ?준용한다?고 표현합니다. 또한 법령 규정을 준용하는 경우 준용되는 조항의 내용이 간단명료하게 이해될 수 없다면 ‘법령의 준용’으로 인하여 법 해석상의 혼란이 생길 수 있으므로 준용되는 규정을 개별적으로 나열해 주면서 준용되는 조항의 각 부분의 용어를 다른 용어로 바꾸어 명백하게 표현해 주는 것이 필요합니다.
그런데 「지방자치법」 제23조에서는 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있도록 규정하고 있는바, 지방자치단체의 장의 규칙은 법령이나 조례를 위반할 수 없고, 특히 법률은 주권자인 국민의 대표인 국회를 통해서 입법되고 그 효력이 국가 전체에 미치므로 자치법규인 규칙에서 ‘준용한다’는 규정이 없이도 그 효력은 국가 내의 모든 행위에 당연히 미친다고 할 것이며, 이와 같은 논리로 일반적으로 하위법령에서는 상위법령을 준용하지 않도록 하고 있습니다.
위에서 설명한 바와 같이 ‘준용’은 그 성질이 유사한 규율 대상에 대해 적용하는 것으로서, 영천시 규칙의 경우에는 성질이 유사한 동위의 지방자치단체의 장의 규칙의 특정 조문을 명시하여 준용하는 것은 가능하지만, 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」 제4조의4 및 「근로기준법」 등 상위의 법률을 준용하는 것은 적절하지 않다고 할 것입니다.
따라서 영천시 규칙에서 환경미화원의 임용 및 자격기준에 대해 정하면서 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」 제4조의4 및 「근로기준법」을 준용한다고 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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