이유
종전의 「공유수면관리법」(2010. 10. 16. 법률 제10272호 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」로 제정되기 전의 것을 말한다) 제5조제1항에 따르면, 공유수면에 부두ㆍ방파제ㆍ교량ㆍ수문ㆍ건축물, 그 밖의 공작물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 국토해양부장관 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가를 받도록 되어 있는바, 종전의 「공유수면관리법」과 「공유수면매립법」이 2010. 10. 16. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」로 통합ㆍ제정됨에 따라, 「공유수면관리법」 제5조에 규정된 공유수면 점용ㆍ사용 허가권한은 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 동일하게 규정되었습니다.
이와 관련하여 「영천시 사무위임 규칙」 별표에서는 「공유수면관리법」 제5조제1항(현행 「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」 제8조제1항) 각 호의 행위에 대한 점용ㆍ사용허가를 읍ㆍ면ㆍ동장에게 재위임하는 규정을 두고 있는데, 이 사안은 「공유수면관리법」 제5조제1항 각 호의 행위허가(제1항제6호 및 제9호는 제외)에 관한 위임규정을 조례와 규칙 중 어떤 형식으로 정해야 하는지에 관한 질의로 보입니다.
「지방자치법」 제104조제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다고 되어 있는바, 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려해야 할 것이지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단해야 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).
이에 따라, 해당 사무가 자치사무인 경우에는 법령에서 규칙으로 정하도록 위임하는 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」 제22조에 따라 조례의 형식으로 위임해야 하고, 법령에서 특정사무를 중앙행정기관의 장이 처리하도록 규정하면서 지방자치단체의 장에게 위임한 기관위임사무에 대해서는 원칙적으로 조례의 제정범위에 속하지 않는다고 할 것입니다(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조).
영천시에는 무역항이나 연안항이 없어 해양수산부장관으로부터 현행 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제60조제1항 및 같은 법 시행령 제73조에 따라 공유수면의 점용ㆍ사용허가에 관한 사무를 위임받은 것은 없는 것으로 보이므로, 이 사안과 관련해서는 「공유수면관리법」(이하에서는 현행 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」로 인용) 제5조제1항에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가에 관해서만 답변드리겠습니다.
먼저, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」의 목적이 공유수면의 적절한 보호와 해당 공유수면의 이용에 대한 일반 국민들의 권익을 합리적으로 보호하려는 데 있고(제1조), 해양수산부장관은 공유수면을 관리ㆍ운영하는 지방자치단체에 예산의 범위에서 필요한 사업비를 지원할 수 있도록 규정하고 있으며(제7조), 해양부산부장관은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞게 환경과 조화되도록 공유수면을 매립ㆍ관리하기 위하여 10년마다 공유수면매립 기본계획을 수립해야 하고(제22조), 해양수산부장관이 공유수면의 관리 및 매립에 관한 정보체계를 구축ㆍ운영할 수 있도록 규정(제59조)하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 공유수면 점용ㆍ사용허가업무는 전국적으로 통일적인 기준에 따라 처리해야 할 기관위임사무의 성질을 갖는 측면이 있는 것으로 보입니다.
그러나 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제4조제2항에서는 「배타적 경제수역법」 제2조에 따른 배타적 경제수역과 「항만법」 제3조제1항제1호 및 제2호에 따른 무역항 및 연안항의 항만구역 안의 공유수면에 대해서는 해양수산부장관이 관리하고, 그 밖의 공유수면은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 관리하도록 그 관리청을 구분하고 있으며, 같은 법 제8조제1항에서는 공유수면의 점용ㆍ사용허가권한을 그 관리하는 공유수면의 종류에 따라 관리청인 해양수산부장관과 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 부여하고 있는바, 이와 같이 해양수산부장관뿐만 아니라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장을 공유수면의 관리청으로 설정하고 그 점용ㆍ사용허가에 관한 사무를 관리청별로 분장한 취지는, 공유수면의 점용ㆍ사용허가업무가 전국적인 이해관계를 가지고 통일적인 기준에 따라 수행하는 사무이기보다는, 해당 지방자치단체의 사회ㆍ경제적 특수성 등을 고려하여 지역적 이해와 실정에 맞게 자율적으로 집행하는 사무임을 반영한 것으로 이해해야 할 것입니다.
이에 따라 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에서는 해양수산부장관뿐만 아니라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장인 관리청도 공유수면의 점용ㆍ사용허가(제8조), 점용ㆍ사용 승인(제10조), 점용ㆍ사용허가의 취소(제19조), 공유수면의 점용ㆍ사용 실태 등의 조사(제55조), 공유수면매립과 관련된 자료제출 요구 및 검사(제56조) 등의 감독 권한을 직접 행사할 수 있도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 지방자치단체의 장이 수행하는 공유수면 점용ㆍ사용허가업무는 자치사무로 보는 것이 타당할 것입니다.
또한, 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등에 대하여 살펴보면, 「공유수면의 관리 및 매립에 관한 법률」 제13조제2항에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 공유수면의 점용ㆍ사용허가에 따라 징수하는 점용료ㆍ사용료에 대해서는 해당 지방자치단체의 독립적인 재정수입으로 보장하고 있고, 공유수면의 점용ㆍ사용 등과 관련된 행위나 처분으로 손실이 발생한 경우에는 그 손실보상의 책임을 지는 등(제57조) 최종적인 책임이 해당 지방자치단체의 장에게 귀속되는 점 등에 비추어 볼 때, 공유수면의 점용ㆍ사용허가업무는 관리청인 지방자치단체의 장이 자기의 권한과 책임으로 지역적 실정에 맞게 수행하는 자치사무로 보는 것이 타당할 것으로 보입니다.
따라서, 「영천시 사무위임 규칙」 별표 중 「공유수면 관리법」 제5조제1항(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조제1항)에 따른 점용ㆍ사용허가권한을 읍ㆍ면ㆍ동장에게 위임하는 규정을 둘 경우에는 조례에 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
참고로, 「공유수면관리법」이 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」로 통합ㆍ제정되었으므로, 「영천시 사무위임 규칙」 별표에 규정된 「공유수면 관리법」 제5조제1항의 공유수면의 점용ㆍ사용허가권한을 조례에 규정할 때에는 개정된 법 조항을 반영하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
「영천시 사무위임 규칙」 제2조에서는 시장의 수임사무 중 읍ㆍ면ㆍ동장에게 재위임하는 사무를 정하고 있고, 같은 규칙 제4조에서는 읍ㆍ면ㆍ동장이 시장으로부터 권한을 재위임 받은 경우 대외적으로 시행하는 공문에 읍ㆍ면ㆍ동장의 직인을 찍도록 되어 있는바, 이 사안은 시장의 수임사무를 읍ㆍ면ㆍ동장에게 재위임한 경우 그 사무의 권한이 읍ㆍ면ㆍ동장에게 있는지, 대외로 공문을 시행할 때에도 읍ㆍ면ㆍ동장 명의로 시행해야 하는지에 관한 질의로 보입니다.
「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제2조제1호에 따르면, “위임”이란 법률에 규정된 행정기관의 장의 권한 중 일부를 그 보조기관 또는 하급행정기관의 장이나 지방자치단체의 장에게 맡겨 그의 권한과 책임 아래 행사하도록 하는 것을 말하고, 같은 규정 제8조제1항 및 제2항에 따르면, 수임사무의 처리에 관한 책임은 수임기관에 있으며, 수임사무에 관한 권한을 행사할 때에는 수임기관의 명의로 하여야 한다고 규정하고 있습니다.
행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정되는 것이고, 이에 반하여 행정권한의 내부위임은 법률이 위임을 허용하고 있지 아니한 경우에도 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것이므로, 권한위임의 경우에는 수임관청이 자기 이름으로 그 권한을 행사할 수 있지만 내부위임의 경우에는 수임관청은 위임관청의 이름으로만 그 권한을 행사할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 그 권한을 행사할 수 없을 것입니다(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 참조).
이 사안의 경우 수임관청인 시장의 사무를 법령에 따라 하부행정기관인 읍ㆍ면ㆍ동장에게 재위임한 것이므로, 수임기관과 마찬가지로 재수임관청인 읍ㆍ면ㆍ동장이 자기 이름으로 그 권한을 행사할 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 「영천시 사무위임 규칙」 제2조에 따라 시장의 수임사무를 읍ㆍ면ㆍ동장에게 재위임한 경우 읍ㆍ면ㆍ동장이 대외적으로 시행하는 문서에는 읍ㆍ면ㆍ동장의 직인을 사용하는 것이 타당할 것으로 보입니다.
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