이유
가. 질의 가에 대하여
「폐기물관리법」 제14조제1항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하도록 하면서 같은 조 제2항에서는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행할 수 있게 하고 있습니다. 그리고 「폐기물관리법」 제14조제8항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 생활폐기물 수집ㆍ운반을 대행하게 할 경우에는 각 호에서 정한 사항을 준수하도록 하면서, 같은 항 제2호에서 “생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준(주민만족도와 환경미화원의 근로조건을 포함한다)을 해당 지방자치단체의 조례로 정하고, 평가기준에 따라 매년 1회 이상 평가를 실시하여야 한다”고 하고 있습니다.
이상의 규정을 종합할 때 생활폐기물을 처리할 의무는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장등”이라 함)에게 있으나, 시장등은 생활폐기물의 처리를 대행하게 할 수 있고, 생활폐기물의 처리를 대행하게 하는 경우에는 반드시 대행실적 평가기준을 정하여 대행업체를 평가하도록 하고 있는 것으로 보입니다.
그렇다면, 전주시가 생활폐기물 처리 대행업체와 사이에 「전주시 민간위탁 관리 조례」에 따른 위탁계약을 맺는 방식으로 생활폐기물의 처리를 대행하게 하고 있다고 하더라도 이는 어디까지나 계약방법을 「전주시 민간위탁 관리 조례」에 따른다는 의미로 보아야 할 것이고, 그 계약내용의 실질은 「폐기물관리법」 제14조에 따라 “생활폐기물 처리를 대행”하게 하는 계약이므로 생활폐기물 처리 대행업체에 대하여 「폐기물관리법」 제14조제2항제8호에 따라 평가를 하여야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 나에서는 대행업무에 대한 평가결과가 우수한 업체에게 사업구역 확대, 계약기간 연장, 포상 등 필요한 조치를 할 수 있도록 조례에 규정할 수 있는지를 질의하고 있는데, 이와 같이 규정할 경우 지방자치단체가 계약을 할 경우에는 공개입찰을 원칙으로 하도록 한 「지방자치자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조에 위반되는 것은 아닌지가 문제됩니다. 왜냐하면 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제2조에서 “이 법은 지방자치단체가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등에 대하여 적용한다”고 규정하고 있는 점을 볼 때, 계약의 실질이 무엇이건 간에 지방자치단체가 상대방과 계약을 맺는 경우에는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함)이 적용되는 것으로 보이므로 아래에서는 이에 관하여 살펴보도록 하겠습니다.
먼저 「폐기물관리법」 및 환경부 지침을 살펴보면 「폐기물관리법」 제14조제6항제2호에서는 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 생활폐기물 수집·운반을 대행하게 할 경우 생활폐기물 수집·운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준(주민만족도와 환경미화원의 근로조건을 포함한다)을 해당 지방자치단체의 조례로 정하고, 평가기준에 따라 매년 1회 이상 평가를 실시하도록 하였고, 이에 따라 환경부에서는 ‘생활폐기물 수집·운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준 적용지침’(이하 “환경부지침”이라 함)을 정하였는데, 이 지침에서는 생활폐기물 수집운반 대행업무의 평가결과를 토대로 각 업체의 대행실적을 탁월, 우수, 보통, 미흡, 부진으로 등급화하고 등급에 따라 포상금 지급, 사업구역확대, 계약기간 연장 등의 우대조치를 하거나, 입찰제한 등의 제재조치를 하도록 하였습니다.
관련 법령을 살펴보면 「폐기물관리법」에서는 생활환경 폐기물 수집 대행업체를 평가하는 대행실적 평가기준을 각 지방자치단체의 조례로 만들어 평가하도록 하였고, 달리 행정규칙으로 세부내용을 정하도록 위임하지는 않고 있으므로 대행실적 평가기준에 관한 환경부지침은 대외적 구속력이 없는 내부적 업무처리 기준에 해당하는 것으로 볼 수 있습니다. 따라서 환경부지침에 따라 조례를 규정하더라도 그 내용이 계약 관련 법규에 위반되어서는 안 될 것입니다.
한편, 지방계약법 제9조제1항에 따르면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 하고, 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있도록 하고 있으며, 이에 따라 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 함) 제20조제1항 각 호, 제22조제1항 각 호 및 제25조제1항 각 호에서는 각각, 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우, 참가자를 지명하여 입찰하게 할 수 있는 경우, 수의계약을 할 수 있는 경우들을 열거하고 있습니다. 이러한 규정내용에 비추어 볼 때 지방계약법은 공정하고 투명한 계약이 이루어지도록 하기 위해 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우가 아닌 한 지방자치단체를 당사자로 하는 계약을 체결하려는 경우 원칙적으로 일반입찰에 부치도록 하고, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 지방계약법 시행령 제20조제1항 각 호, 제22조제1항 각 호, 제25조제1항 각 호에 열거되어 있는 경우에 한하여 예외적으로 입찰참가 자격제한, 지명경쟁입찰, 수의계약을 할 수 있도록 하고 있는 것으로 보입니다.
전주시에서는 환경부지침에 따라 「전주시 생활폐기물 수집·운반 대행업체 평가 조례」(이하 “전주시조례”라 함)를 개정하여 생활폐기물 수집 대행실적 평가에서 우수한 점수를 받은 업체(이하 “평가우수업체”라 함)에 대하여 수의계하거나 또는 사업구역을 확대하거나 기간을 연장하는 우대조치를 할 수 있도록 규정하려 하는바, 이러한 수의계약이나 사업구역 확대나 기간연장의 우대조치가 지방자치단체가 계약을 체결하는 경우 원칙적으로 일반입찰에 부치도록 한 지방계약법 규정에 위반될 소지가 있는지를 살펴보겠습니다.
전주시조례를 개정하여 정하려는 우대조치 중 포상을 제외한 사업구역 확대나 기간연장 등의 우대조치는 재계약을 하는 평가우수업체에 대하여 적용될 수 있는 조치로 보입니다. 그런데 평가우수업체와 기존 사업구역 외에 사업구역을 더 확대하여 계약할 경우 기존 사업구역 외에 확대된 사업구역은 원칙적으로는 공고 후 일반입찰을 통하여 대행업체와 계약을 체결해야 할 사업구역일 것인데 평가우수업체에 사업구역을 확대해 주면 그 사업구역 부분은 평가우수업체와 수의계약을 체결한 것과 같은 결과가 됩니다. 이는 기간연장의 경우에도 마찬가지로서 연장된 기간 동안 다른 대행업체와 일반입찰을 통해 계약을 체결할 수 없게 되므로, 연장된 기간만큼 평가우수업체와 수의계약을 체결한 결과가 될 수 있습니다. 즉, 평가우수업체에 대한 사업구역확대나 계약기간 연장 등의 우대조치는 수의계약의 실질을 가지고 있다고 할 수 있겠습니다.
그러면 평가우수업체에 대한 사업구역확대나 계약기간 연장 등의 우대조치가 실질적으로 수의계약에 해당한다고 볼 때, 지방자치단체와 생활폐기물 수집 대행업체 간에 체결하는 계약이 지방계약법 시행령 제25조제1항 각 호에서 정하고 있는 수의계약을 할 수 있는 사유에 해당하지 않는다면 그러한 내용의 전주시조례는 지방계약법령에 위반될 소지가 있게 됩니다. 그런데 지방계약법 시행령 제25조제1항 각 호에서 정하고 있는 수의계약을 할 수 있는 사유(천재지변, 작전상의 병력이동, 긴급한 행사, 원자재의 가격급등, 그 밖에 이에 준하는 경우로서 입찰에 부칠 여유가 없는 경우, 입찰에 부칠 여유가 없는 긴급복구가 필요한 재난 등 안전행정부령에 따른 재난복구 등의 경우, 특정인의 기술ㆍ용역 또는 특정한 위치ㆍ구조ㆍ품질ㆍ성능ㆍ효율 등으로 인하여 경쟁을 할 수 없는 경우 등)를 살펴볼 때 지방자치단체와 생활폐기물 수집 대행업체 간에 체결하는 계약이 수의계약을 할 수 있는 사유에 해당하는 것으로 보이지는 아니합니다.
따라서 전주시조례안에서 평가우수업체에 대하여 수의계약을 하거나, 또는 사업구역을 확대하거나 계약기간을 연장해 주는 등의 우대조치를 할 수 있도록 하는 규정은 그 실질상 생활폐기물 수집 대행계약에서 수의계약을 가능하게 하는 수단이 될 수 있어 일반입찰에 의한 계약을 원칙으로 하는 지방계약법 제9조제1항에 위반될 소지가 있어 보이므로 조례 입안에 신중할 필요가 있어 보입니다. 다만, 조례안 내용 중 사업구역 확대나 계약기간 연장 외에 평가우수업체에 대한 포상이나 환경부지침에 예시되어 있는 평가우수업체에 대하여 입찰참여시 가점을 부여하는 조치 등은 지방자치단체의 재량 범위에서 가능한 것으로 보이므로 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
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