이유
가. 질의 가에 대하여
「재난 및 안전관리 기본법」 제11조제1항에서는 지역별 재난 및 안전관리에 관한 해당 지역에 대한 재난 및 안전관리정책에 관한 사항(제1호), 같은 법 제24조 또는 제25조에 따른 안전관리계획에 관한 사항(제2호), 해당 지역을 관할하는 재난관리책임기관(중앙행정기관과 상급 지방자치단체는 제외함)이 수행하는 재난 및 안전관리업무의 추진에 관한 사항(제3호), 재난이나 그 밖의 각종 사고가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 이를 수습하기 위한 관계 기관 간 협력에 관한 사항(제4호) 등을 심의ㆍ조정하기 위하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함) 소속으로 시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회를 두도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시ㆍ군ㆍ구위원회(시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회를 말함)의 위원장은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 된다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 지역위원회(시ㆍ도 안전관리위원회 및 시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회를 말함)의 구성과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있는바, 「재난 및 안전관리 기본법」 제11조제1항에서 자치구에 설치하도록 한 안전관리위원회의 명칭을 조례로 변경할 수 있는지를 질의하고 있는 것으로 보입니다.
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 법령에 위배되지 않아야 한다는 것을 의미하므로(대법원 2004. 4. 23. 선고, 2002추16 판결 참조), 상위법령에서 자치구에 설치하도록 한 위원회의 명칭을 조례로 변경하는 것이 상위법령에 위배되는지가 문제될 수 있습니다.
법령에서 지방자치단체에 두는 자문기관의 설치를 정하고 있는 경우 이러한 법령의 규정은 그 자문기관의 명칭ㆍ심의사항ㆍ구성방법 등에 대하여 지방자치단체의 권한에 일정한 제한을 부과하고 있다고 볼 것이고, 해당 지방자치단체는 그 자문기관을 법령에서 정한 명칭과 형태로 조직ㆍ운영할 의무가 있다고 할 것인바(법제처 2010. 2. 1. 회신, 유권해석 09-0395 참조), 「재난 및 안전관리 기본법」 제11조제1항에서 자치구에 설치하도록 한 위원회는 “안전관리위원회”이고, 해당 자치구에서는 법령에서 정한 “안전관리위원회” 명칭으로 위원회를 조직ㆍ운영할 의무가 있다고 할 것이므로, 조례로 “안전관리위원회”의 명칭을 변경하는 것은 상위법령인 「재난 및 안전관리 기본법」 제11조제1항에 위배되는 것으로서 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「재난 및 안전관리 기본법」 제11조제2항에서는 시ㆍ군ㆍ구위원회(시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회를 말함)의 위원장은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 지역위원회(시ㆍ도 안전관리위원회 및 시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회를 말함)의 구성과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있는바, 안전관리위원회 위원장의 자격요건은 법률에서 직접 정하고 있지만 위원장 외에 부위원장이나 위원에 대해서는 조례로 정하도록 위임하고 있으므로, 조례로 안전관리위원회의 부위원장이나 위원의 자격요건을 정한 후 그 자격요건을 강화하거나 완화하는 등 이를 변경하는 것은 「재난 및 안전관리 기본법」 제11조제5항에서 위임한 조례제정권의 범위에 있는 것으로서 일응 가능한 것으로 보입니다.
다만, 이 사안 「서울특별시 관악구 재난 및 안전관리 조례」(이하 “관악구조례”라 함) 개정안에서는 “부위원장은 민간대표가 되며, 위원은 구에 소재하는 재난 및 안전관리ㆍ문화와 관련이 있는 기관ㆍ단체에서 추천하는 사람이 된다”로 규정하려고 하는바, 부위원장의 경우 어떤 민간 기관ㆍ단체의 대표를 의미하는지, 그리고 구청장이 위촉하는 것인지 아니면 민간 위원 중에서 호선하는 것인지를 문언만으로는 전혀 알 수가 없고, 위원의 경우에도 재난 및 안전관리ㆍ문화와 관련이 있는 기관ㆍ단체에서 추천을 하기만 하면 그 추천을 받은 사람이 재난 및 안전관리에 대한 전문적인 지식이나 경험이 없어도 당연히 위원이 되는 것인지, 아니면 추천을 받은 사람 중에서 구청장이 위촉하는 것인지가 명확하지 않은 문제점이 있는 것으로 보입니다.
또한, 「재난 및 안전관리 기본법」 제11조제1항에 따른 안전관리위원회는 해당 지역에 대한 재난 및 안전관리정책에 관한 사항, 같은 법 제24조 또는 제25조에 따른 안전관리계획에 관한 사항, 해당 지역을 관할하는 재난관리책임기관이 수행하는 재난 및 안전관리업무의 추진에 관한 사항, 재난이나 그 밖의 각종 사고가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 이를 수습하기 위한 관계 기관 간 협력에 관한 사항 등을 심의ㆍ조정하기 위하여 자치구에 설치하는 위원회로서, 이러한 위원회 위원으로서의 역할을 감당하기 위해서는 재난 및 안전관리 분야에 대한 전문적인 지식이나 경험이 필요할 것으로 보이는바, 위원회의 기능, 부위원장ㆍ위원의 역할 등을 고려하여 부위원장이나 위원의 자격요건 및 위촉방법 등을 보다 명확하게 규정하는 것이 바람직할 것으로 보이므로, 조례 개정 시 참고하시기 바랍니다.
다. 질의 다에 대하여
관악구조례 개정안에 따른 “안심관악특별위원회”는 재난 및 안전관리 정책의 자문 및 심의, 재난 및 안전관리에 관한 지역 차원의 민관협력에 관한 사항, 안전교육ㆍ훈련, 캠페인, 우수사례 발굴 및 확산 등 안전문화진흥을 위한 시책, 그 밖에 위원장이 회의에 상정하는 안건의 자문 및 심의에 관한 기능을 수행하는 구청장 소속의 위원회로서, 위원장은 구청장이고, 위원은 구에 소재하는 재난 및 안전관리와 관련이 있는 기관ㆍ단체 소속 직원 중에서 해당 기관ㆍ단체의 장이 추천하는 사람, 사회안전, 생활안전, 교통안전 등 각 분야의 전문가, 재난 및 안전관리에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 구청장이 위촉하는 위원회인바, 그 기능과 위원 구성 등을 고려할 때 구청장의 의사결정에 도움을 주기 위하여 구청장의 자문에 응하는 「지방자치법」 제116조의2에 따른 자문기관인 위원회로 보입니다.
「지방자치법」 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 이러한 자문기관인 위원회는 같은 법 시행령 제80조에 따라 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있어야 하고(제1항제1호), 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있어야 하며(제1항제2호), 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관은 설치ㆍ운영할 수 없는바(제2항), 관악구조례 개정안에 따른 “안심관악특별위원회”가 이러한 자문기관의 요건을 모두 충족하고, 관악구조례에 따른 안전관리위원회 등 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되지 않는다면 조례로 “안심관악특별위원회”를 설치ㆍ운영할 수 있을 것입니다.
그런데, 관악구조례 개정안에 따른 “안심관악특별위원회”는, 안전관리정책의 심의 및 총괄ㆍ조정, 안전관리계획안의 심의, 구에 소재하는 재난관리책임기관이 수행하는 재난 및 안전관리업무의 협의ㆍ조정, 안전문화운동 추진 사항에 대한 자문, 그 밖에 위원장이 회의에 상정하는 안건의 심의에 관한 기능을 수행하는 안전관리위원회와 그 심의사항이 유사하고 중복되는 측면이 있는 것으로 보이므로, 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관은 설치ㆍ운영할 수 없도록 한 「지방자치법 시행령」 제80조제2항의 취지에 따라 조례로 설치ㆍ운영하는 것은 어려울 것으로 보입니다.
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