이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 정할 수 있도록 규정하고 있는바, 해당 사무가 자치사무나 단체위임사무인 경우에는 지방자치단체에서는 필요에 따라 조례를 제정할 수 있고, 개별 법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 기관위임사무의 경우에는 위임받은 사항에 관하여 개별법령의 취지에 부합하는 범위 내에서 위임조례를 제정할 수 있도록 하고 있으므로, 조례로 정하려는 사무가 자치사무에 해당한다면 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 해당 사무를 조례로 정할 수 있을 것입니다.
이 사안은 귀 청 관내 고등학교 학생에 대한 수업료 및 입학금 지원(이하 “수업료등 지원”이라 함)이 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 해당되므로 같은 법 제22조에 따라 수업료등 지원에 관한 사항을 조례로 정할 수 있는 지에 대한 질의로 보입니다.
우선, 수업료등 지원이 「지방자치법」 제9조제2항 각 호에 따른 자치사무에 속하는지를 살펴보면, 수업료, 입학금의 지원에 관한 사무는 학생 자녀를 둔 주민들의 교육비 부담을 경감시킴으로써 청소년에 대한 기본적인 교육여건을 형성함과 동시에 청소년이 평등하게 교육을 받을 수 있도록 하는 것이므로, 이와 같은 사무는 지방자치단체 고유의 자치사무인 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무 중 주민복지에 관한 사업(같은 호 가목) 및 노인·아동·심신장애인·청소년 및 부녀의 보호와 복지증진(같은 호 라목)에 해당되는 사무라고 할 것입니다(대법원 2013. 4. 11. 선고, 2012추22 판결 참조).
다음으로, 조례로 정하려는 사무가 자치사무에 해당한다면 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 해당 사무를 조례로 정할 수 있는바, 지방자치단체가 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 따라 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 국고 보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(제2호), 용도를 지정한 기부금의 경우(제3호) 또는 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호)에 해당되어야 합니다. 즉, 수업료등 지원은 귀 청이 개인에 대하여 보조금을 지급하는 것인바, 수업료등 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호에 해당하지 아니하면 법령에 위반되므로 이에 관한 사항을 조례로 정할 수는 없다고 볼 것입니다.
그렇다면, 수업료등 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당되는 지를 살펴보면, 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 개발촉진에 관한 특별법」 제23조에서는 국가와 지방자치단체는 농어촌학교 학생의 교육기회를 보장하기 위하여 입학금, 수업료, 급식비 및 통학에 필요한 교통수단과 그 운행에 드는 경비를 지원할 수 있도록 규정하고 있는바, 귀 청 관내 고등학교 중 농어촌학교의 학생에 대하여 교육비를 지원하는 것은 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 개발촉진에 관한 특별법」 제23조에서 법률상 근거를 두고 있으므로 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당된다고 할 수 있을 것입니다.
그런데, 귀 청의 경우 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 개발촉진에 관한 특별법」 제23조에 따른 ‘농어촌’에 해당하는 지역이 없는바, 같은 규정은 수업료등 지원에 관한 근거 법률이 될 수는 없으므로 수업료등 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고는 볼 수 없을 것입니다.
또한, 「교육기본법」 제4조제2항에서는 지방자치단체가 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역 간의 교육 여건 격차를 최소화하는 시책을 마련하도록 하고 있을 뿐 교육비 지원 등 재정 지원에 대해서는 직접적으로 언급하고 있지 않고, 그 밖에 고등학교 학생의 교육비 지원에 관한 별다른 법률상 규정도 없는바, 이러한 규정만으로 수업료등 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기도 어렵습니다.
다음으로 수업료등 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는 지를 살펴보면, 해당 규정에서 제시하고 있는 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해 보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
결론적으로, 수업료등 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어려워 보이고, 같은 법 제17조제1항4호에 해당하는 지 여부는 위 판결례 등에 비추어 수업료등 지원이 없으면 귀 청이 사업을 수행할 수 없는 지 등 수업료 및 입학금 지원 사업의 정책적 필요성 등을 고려하여 심도 있는 검토가 필요할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방교육재정교부금법」 제11조제6항에서는 지방자치단체(시·도 및 시·군·자치구)는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 구역안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비를 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제2조 각 호에서는 특별시·광역시·도·특별자치도 및 시·군·구가 관할구역안에 있는 고등학교이하 각급학교의 교육에 소요되는 경비중 보조할 수 있는 사업으로 학교의 급식시설·설비사업(제1호), 학교의 교육정보화사업(제2호), 학교의 교육시설개선사업 및 환경개선사업(제2호2), 학교교육과정 운영의 지원에 관한 사업(제3호), 지역주민을 위한 교육과정 개발 및 운영에 관한 사업(제4호), 학교교육과 연계하여 학교에 설치되는 지역주민 및 청소년이 활용할 수 있는 체육·문화공간 설치사업(제5호) 및 기타 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 학교교육여건 개선사업(제6호)으로 한정하여 규정하고 있습니다.
위에서 살펴본 바와 같이 수업료, 입학금의 지원에 관한 사무는 지방자치단체 고유의 자치사무인 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무 중 주민복지에 관한 사업(같은 호 가목) 및 노인·아동·심신장애인·청소년 및 부녀의 보호와 복지증진(같은 호 라목)에 해당되는 사무인바, 이는 「지방교육재정교부금법」 제11조제6항, 「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제2조 및 「태백시 교육경비 보조에 관한 조례」 제2조에 따른 관할 구역안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비에 대한 보조사업과는 아무런 관련이 없다(대법원 2013. 4. 11. 선고, 2012추22 판결 참조)고 할 것입니다.
또한, 「지방교육재정교부금법」 제11조제1항은 시·도의 교육·학예에 소요되는 경비를 해당 지방자치단체의 교육비특별회계에서 부담한다는 원칙을 규정한 것이고, 같은 조 제6항은 교육·학예에 관한 사무를 관장할 수 없는 시·군·자치구라도 대통령령이 정하는 바에 따라 관할구역 안에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비를 보조할 수 있음을 규정한 것인바(대법원 1996. 11. 29. 선고, 96추84 판결 참조), 이 사안 수업료등 지원 사무는 앞에서 언급한 바와 같이 교육·학예에 관한 사무가 아니라 지방자치단체 고유의 자치사무인 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무에 해당하는 것이므로 「지방교육재정교부금법」 제11조제1항이 규정하는 교육·학예에 소요되는 경비의 부담 또는 같은 조 제6항이 규정하는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 소요되는 경비의 보조사업과는 직접적 관련이 없는 것으로 보입니다.
따라서, 이 사안 수업료등 지원 사무는 「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제2조 및 「태백시 교육경비 보조에 관한 조례」 제2조에 따른 보조사업과는 별개의 사무로 볼 수 있을 것입니다.
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