이유
「지방자치법」 제136조에서는 지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제139조에서는 사용료·수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정하도록 규정하고 있으므로, 공공시설의 사용에 따른 사용료의 징수에 대해서는 조례에 포괄적으로 위임이 되어 있다고 할 수 있습니다.
그런데 이 사안에서는 「여주시 명성황후 유적지 관리·운영 조례」(이하 “여주시 조례”라 함) 제9조 및 제11조에 따라 시장이 명성황후 유적지의 일부 시설을 사용하려는 자에게 사용료를 징수하는 것과는 별도로, 「여주시 명성황후 유적지 관리·운영 조례 일부개정안」(이하 “여주시 조례안”이라 함) 제5조제4항에서 명성황후 유적지의 일부 시설을 사용하려는 자가 공연을 하면서 공연관람료를 징수하려는 경우에, 행사의 내용·관람료·관람예정인원 등에 관한 사항에 대하여 시장의 허가를 받도록 하면서, 공연을 관람하는 관객 중 일정 요건에 해당하는 사람들에 대해서는 공연관람료를 감면하도록 조례로 정하는 것이 가능한지에 대한 질의로 보입니다.
먼저, 여주시 조례안 제5조제4항 전단의 허가에 대해 살펴보면, 시설을 사용하려는 자가 공연관람료를 징수하려는 때에 행사의 내용, 관람료, 관람예정인원 등에 관한 사항에 대하여 시장의 허가를 받도록 하는 것으로, 「지방자치법」 제136조 및 제139조에 따라 공공시설을 단순히 사용하려고 할 때에 여주시 조례 제9조 따른 사용허가 여부를 결정하면서 행사의 내용, 관람료 등을 고려하기 위하여 참고자료로서 제출하는 것으로 보여지지 아니하므로, 여주시 조례 제9조에 따른 허가와는 다른 새로운 허가로 보여집니다.
그렇다면, 시장이 사용자가 공연관람료를 징수하려는 때에 허가에 대하여 조례로 정하려면 그 법적 근거가 「지방자치법」 제136조 및 제139조는 아니므로 별도의 법률적 근거가 필요할 것으로 보입니다. 그러나 「공연법」 등 공연 관련 법령이나 공공시설의 사용에 대하여 정하고 있는 「지방자치법」이나 「공유재산 및 물품관리법」 등에서는 공공시설 사용자가 공연관람료를 징수하려고 할 때에 행사의 내용, 관람료 등에 대해 지방자치단체의 장에게 허가를 받도록 하는 규정이 없으므로, 이 조례에서 주민의 권리를 제한하는 공연관람료 등에 대한 허가에 대해 정할 수는 없는 것으로 보입니다.
다음으로, 공연관람료의 감면이 가능한지에 대해 살펴보면, 위에서 살펴본 바와 같이 공연관람료 등에 대한 허가를 조례에서 정할 수 없으므로 이에 따른 공연관람료 감면도 정할 수 없는 것으로 보입니다. 설령, 여주시 조례안 제5조에 따른 공연관람료 등에 대한 허가가 여주시 조례 제9조에 따른 공공시설의 사용허가를 받으려는 때에 제출하는 고려사항에 불과할지라도, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정하되, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는데, 공연 관람료의 결정이나 감면에 관한 사항은 공공시설의 사용과 관련되는 것이지만, 시장과 공공시설 사용자와의 관계가 아닌 사용자와 공연 관람객과의 관계에 대한 것으로서 「지방자치법」 제9조 등에서 예정하고 있는 지방자치단체의 자치사무의 범위를 넘어서는 것으로 보이므로 조례로 규율하기에 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
또한, 공공시설의 사용자가 징수하는 공연 관람료를 감면하는 사항은 사용자가 적정한 공연 관람료를 결정하여 징수할 수 있는 권리를 제한하는 것으로서 법률의 위임이 있어야 조례로 정할 수 있는바, 앞서 살펴보았듯이 공연 관련 법령이나 공공시설의 사용에 관한 법령에서는 사용자의 공연 관람료의 징수나 감면에 대하여 별도로 규정하고 있지 않으므로, 이에 관한 사항은 조례로 정할 수는 없는 것으로 보입니다.
따라서 여주시 명성황후 유적지의 일부 시설의 사용허가와 관련하여, 시설을 사용하려는 자가 공연을 관람하려는 사람들에게 공연관람료를 징수하는 경우 공연관람료를 감면하도록 조례로 규정할 수 없는 것으로 보입니다.
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