이유
우선 관계 법령을 살펴보면, 「사회복지사업법」 제34조제1항에서는 국가나 지방자치단체는 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 제1항에 따라 국가나 지방자치단체가 설치한 시설은 필요한 경우 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 제4항에 따른 위탁운영의 기준ㆍ기간 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 이에 따라, 「사회복지사업법 시행규칙」 제21조에서는 수탁자를 공개모집에 의하여 선정하고 이를 위하여 수탁자선정심의위원회를 두도록 규정하고 있고, 같은 규칙 제21조의2제1항 및 제2항에서는 사회복지시설을 위탁하여 운영하고자 하는 때에는 위탁계약을 체결하고 그 위탁계약의 기간은 5년 이내로 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 「거제시 사회복지관 운영 조례」(이하 “복지관운영조례”라 함) 제4조제1항에서는 시장이 사회복지관을 효율적으로 운영하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 시설의 일부 또는 전부를 사회복지법인 또는 비영리법인에 위탁 운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 사회복지관의 위탁기준 및 방법, 위탁계약, 시설의 관리·운영 및 지원에 관하여 이 조례에 정하지 아니한 사항은 사회복지사업 관련 법령 및 「거제시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」에 따른다고 규정하고 있습니다.
한편, 「거제시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」(이하 “민간위탁조례”라 함) 제1조에서는 이 조례는 「지방자치법」 제104조 및 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에 따라 시장의 권한에 속하는 사무 중 일부를 시 조례에 따라 설립되고 시가 출자·출연한 기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 사무를 정하여 민간의 자율적인 행정참여 기회를 확대하고 행정사무의 간소화를 통한 행정능률 향상을 도모함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제2조제1호에서는 이 조례에서 사용하는 민간위탁은 시장의 사무 중 일부를 시 조례에 따라 설립되고 시가 출자·출연한 기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의와 책임 하에 행사하도록 하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제4조제3항에서는 시장은 민간위탁 대상사무를 민간위탁하고자 할 때는 자치사무는 시의회의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 거제시장(이하 “시장”이라 함)이 사회복지관의 운영을 사회복지법인 또는 비영리법인에 위탁하는 경우 시의회 동의 여부에 대하여 복지관운영조례에는 정함이 없는바, 시 조례에 따라 설립되고 시가 출자·출연한 기관(이하 “시출연기관”이라 함)인 ‘거제시 희망복지재단’에 사회복지관의 운영을 위탁하는 경우 복지관운영조례 제4조제3항에 따라 민간위탁조례를 적용하여 시의회의 동의를 얻어야 하는 지, 아니면 ‘거제시 희망복지재단’은 시출연기관이므로 애당초 민간위탁조례의 적용대상이 아니므로 시의회의 동의를 얻지 않아도 되는 지에 대한 질의로 보입니다.
즉, 복지관운영조례 제4조제3항은 2009. 10. 12. 같은 조례가 제정되면서 처음 규정된 조문으로, 이 조례 제정 당시에는 사회복지관의 운영을 당시 민간위탁조례(2013. 1. 10. 조례 제1072호로 개정되기 전의 것을 말함)에 따른 시산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관에 위탁하는 경우만을 예정했을 것이고, 실제로 귀 청은 거제시종합사회복지관의 운영을 2010. 1. 1.부터 5년 간 시산하기관이 아닌 사회복지법인에 위탁함에 있어 복지관의 위탁기준 및 방법 등에 관하여 복지관운영조례에서 정하지 아니한 사항은 민간위탁조례에 따랐을 것입니다. 그런데, 이 사안과 같이 2011. 9. 20. 제정된 「거제시 희망복지재단 설립 및 운영에 관한 조례」에 따라 설립된 ‘거제시 희망복지재단’에 사회복지관의 운영을 위탁하려고 하니 민간위탁조례의 규율대상이 아닌 시출연기관에 대하여 복지관운영조례 제4조제3항에 따라 민간위탁조례를 적용하여야 하는 지에 대한 문제가 발생한 것으로 보입니다.
법률 규정의 해석에 있어서는 법률에 규정된 문구의 문리적 의미가 해석의 출발점이며, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고, 2006다81035 판결 참조) 할 것이고, 법문의 가능한 의미를 벗어나 그 의미를 창출하는 것은 유추해석으로서 원칙적으로 허용되지 않는다(대법원 2006. 6. 22. 선고, 2004스42 전원합의체 결정 참조)고 할 것입니다.
따라서 먼저 복지관운영조례 제4조제1항의 의미를 살펴보면, 시장은 사회복지관의 효율적 운영을 위하여 그 시설의 일부 또는 전부를 사회복지법인 또는 비영리법인에 위탁 운영할 수 있는바, 수탁기관은 사회복지법인 또는 비영리법인이라면 시비출연기관이든 시출연기관이든 관계없이 사회복지관의 운영을 위탁받을 수 있는 기관이 된다고 보입니다.
다음으로 복지관운영조례 제4조제3항의 의미를 살펴보면, 사회복지관의 위탁기준 및 방법, 위탁계약에 관하여 이 조례에서 정하지 아니한 사항은 사회복지사업 관련 법령 및 민간위탁조례에 따른다고 되어 있는바, 복지관운영조례에서는 시장의 사회복지관 위탁 운영비 지원(제5조), 수탁자의 의무(제6조) 및 위탁취소의 사유(제7조)를 규정하고 있고, 사회복지사업 관련 법령인 「사회복지사업법 시행규칙」에서는 사회복지시설의 위탁기준 및 방법으로 공개모집에 의한 수탁자 선정(제21조제1항), 수탁자 선정 시 수탁자선정심의위원회 구성 및 운영(제21조 제2항부터 제6항까지) 및 위탁계약 체결(제21조의2)을 규정하고 있으며, 민간위탁조례에서는 민간위탁 시 시의회 동의(제4조제3항) 및 수탁기관에 대한 시장의 지휘·감독 및 감사권(제10조 및 제12조)을 규정하고 있습니다. 따라서, 공개모집에 의한 수탁자 선정, 수탁자선정심의위원회 구성, 위탁계약 체결, 위탁 시 시의회 동의 및 수탁기관에 대한 시장의 지휘·감독·감사권 등은 복지관운영조례에서 정하지 아니한 사항이므로 사회복지 관련 법령 및 민간위탁조례의 규정을 따라야 할 것입니다.
결론적으로, 복지관운영조례 제4조제1항에서 시장이 사회복지관의 운영을 시출연기관 여부에 관계없이 사회복지법인 또는 비영리법인에게 위탁할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 사회복지관의 위탁기준 및 방법 등에 관하여 이 조례에서 정하지 아니한 사항은 사회복지 관련 법령 및 민간위탁조례에 따른다고 명시하고 있으며, 사회복지관의 운영 위탁 시 시의회동의에 관하여 복지관운영조례에서 아무런 정함이 없는 현행 조례 체계 하에서는 법령에 대한 1차적 해석방법인 문리적 해석에 충실하여 시장이 사회복지관의 운영을 시출연기관인 ‘거제시 희망복지재단’에 위탁하는 경우라도 복지관운영조례 제4조제3항에 따라 민간위탁조례를 적용하여 민간위탁조례 제4조제3항에 따른 시의회의 동의를 얻어야 할 것으로 보입니다.
참고로, 귀 청의 경우 시장의 사무를 위탁할 때 민간위탁만 시의회의 동의를 얻어야 하고 시출연기관에 위탁하는 경우에는 시의회 동의를 배제하는 것이 민간위탁조례의 기본 취지인 점, 사회복지관의 운영을 위탁하는 경우 민간위탁에 관한 기본조례인 민간위탁조례와 달리 수탁기관이 시출연기관인 경우에도 시의회의 동의를 얻어야 한다고 보아야 할 특별한 이유가 없는 점, 사회복지관 운영의 수탁기관인 ‘거제시 희망복지재단’은 사회복지분야에 있어서의 공공성 및 전문성을 갖춘 기관이고 그 운영에 있어 시장의 지휘·감독을 받는 점 등을 종합적으로 고려할 때,
귀 청에서 사회복지관의 운영을 시출연기관에 위탁하는 경우 시의회의 동의 절차를 거치지 않으려면, 복지관운영조례 제4조제3항을 삭제하거나, 시출연기관에 사회복지관의 운영을 위탁하는 경우에는 민간위탁조례의 시의회 동의 규정은 적용되지 않음을 해당 규정에 명시하는 방안 등으로 조례를 개정할 수 있을 것으로 보입니다.
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