이유
「자연환경보전법」 제38조제1항에서는 지방자치단체의 장은 자연환경보전 및 자연환경의 건전한 이용을 위하여 자연환경보전·이용시설을 설치할 수 있도록 하고, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 설치한 자연환경보전·이용시설을 이용하는 사람으로부터 유지·관리비용 등을 고려하여 이용료를 징수할 수 있도록 하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 이용료의 금액ㆍ징수절차 및 면제에 관하여 필요한 사항은 환경부령으로 정하도록 하고 있습니다. 이에 따라, 같은 법 시행규칙 제25조제1항에서는 자연환경보전·이용시설 이용료의 금액은 당해 시설의 설치에 소요되는 비용과 그 유지·관리비용을 고려하여 당해 시설을 설치한 지방자치단체의 장이 정하여 고시하도록 규정하고 있습니다.
이에 따라, 귀 청에서는 「자연환경보전법」 제38조에 따른 자연환경보전·이용시설인 나비생태공원(이하 “나비생태공원”이라 함)을 설치·운영하고 있는데, 나비생태공원을 민간에 위탁하는 경우에 나비생태공원의 관람료에 관한 사항을 조례로 정하여야 하는지에 대하여 질의하고 있는 것으로 보입니다.
먼저, 지방자치단체의 장이 설치한 나비생태공원을 민간에게 관리위탁할 수 있는지 살펴보면, 「자연환경보전법」 제38조는 “지방자치단체의 장”이 자연환경보전·이용시설을 설치하고, 이용료를 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제25조에서는 이용료의 금액은 “당해 시설을 설치한 지방자치단체의 장”이 정하여 고시하도록 규정하고 있을 뿐, 자연환경보전·이용시설의 관리위탁에 대하여는 법령에서 별도로 규정하고 있지 않고 있습니다. 이 사안의 경우 지방자치단체의 장이 설치한 나비생태공원은 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제2조제1호에 따른 공유재산으로서 같은 법 제5조제2항에 따른 행정재산에 해당하는데, 같은 법 제2조의2에 따르면 공유재산의 관리·처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따르도록 하고 있는바, 「자연환경보전법」에 자연환경보전·이용시설에 대한 민간의 관리위탁에 관하여 별도로 규정하고 있지 아니하므로, 공유재산법 제27조에 따라 지방자치단체의 장이 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있다고 보는 것이 합리적일 것입니다.
다음으로, 나비생태공원의 관람료의 결정에 관한 사항을 어떻게 규정하여야 하는지 살펴보면, 「남해군 나비생태공원의 관리·운영에 관한 조례」(이하 “남해군 조례”라 함) 제6조에서는 생태관에 입장하여 시설과 전시품을 관람·이용하고자 하는 사람에게 관람료를 징수한다고 규정하고 있으므로, 남해군 조례에서 규정하고 있는 “관람료”의 개념은 그 시설을 이용하고자 하는 사람으로부터 징수한다는 점에서 공유재산법 제27조제4항에 따른 행정재산을 관리위탁하는 경우 이용자로부터 징수하는 “이용료” 및 「자연환경보전법」 제38조에 따른 “이용료”와 유사한 개념인바, 어떠한 법령에 따른 “이용료”에 관한 규정을 적용할지 검토가 필요할 것으로 보입니다.
공유재산법 제2조의2에서는 공유재산 및 물품의 관리·처분에 관하여는 “다른 법률에 특별한 규정”이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 정하고 있는데, 공유재산법 제27조제4항에서는 “이용료”에 대해 정하면서, 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수하여 이를 관리에 드는 경비에 충당하거나, 그 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 이용료 수입이 증대된 경우 그 증대된 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있도록 하고, 같은 법 시행령 제21조제1항에서는 공유재산법 제27조제4항에 따라 수탁재산을 사용·수익하는 자로부터 받는 이용료는 제14조에 따른 사용료율과 평가방법에 따라 산출된 금액을 기준으로 하되, “예상수익을 고려”하여 “지방자치단체의 장”이 결정하도록 정하고 있는바, 행정재산의 효율적 이용을 위하여 누가, 어떤 방식으로 이용료를 결정하는지에 대하여 일반적으로 규정하고 있습니다. 이에 반해 「자연환경보전법」 제38조제3항 및 같은 법 시행규칙 제25조제1항에서는 자연환경보전·이용시설을 이용하는 사람으로부터 이용료를 징수할 수 있도록 하면서, 자연환경보전·이용시설 이용료의 금액은 당해 시설의 “설치에 소요되는 비용”과 그 “유지·관리비용을 고려”하여 당해 시설을 설치한 “지방자치단체의 장”이 정하여 고시하도록 하고 있고, 「자연환경보전법 시행규칙」 제25조제2항에서는 이용료를 징수하지 아니하는 자를 정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 이용료 징수시 안내판 설치를 규정하고 있는 등 자연환경의 보전 및 관리를 위하여 이용료를 누가 어떠한 기준에 따라 결정하는지 뿐만 아니라 이용료의 감면 및 이용료 게시 등 필요한 사항까지 구체적으로 정하고 있음을 볼 때, 나비생태공원과 같은 자연환경보전·이용시설의 이용료에 관한 「자연환경보전법」의 규정은 행정재산의 사용·수익허가와 그 이용료에 대해서 일반적으로 정하고 있는 공유재산법의 이용료 규정에 대하여 “특별한 규정” 이라고 보아야 할 것입니다. 따라서 이에 따라 나비생태공원의 관람료에 대해서는 「자연환경보전법」에 따른 이용료 관련 규정을 적용하는 것이 타당한 것으로 보입니다.
이상을 종합하여 말씀드리면 자연환경보전·이용시설인 나비생태공원의 관리를 민간에 위탁하더라도, 그 관람료는 「자연환경보전법」 및 그 시행규칙에 따라 지방자치단체의 장이 정하여 고시하여야 하므로 조례로 관람료를 정하는 것은 적절하지 않은 것으로 보입니다.
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