이유
가. 질의 가에 대하여
「보고싶다 정선아! 정선이 지원에 관한 조례안」(이하 “정선군조례안”이라 한다)은 정선군의 관광진흥에 이바지하기 위하여 바이럴마케팅 기법을 통하여 정선군의 관광브랜드인 ‘보고싶다 정선아’를 홍보하고 이에 기여한 ‘정선’이라는 이름을 가진 사람을 지원하기 위한 것으로, 같은 조례 제2조제1호에서는 ‘정선이’란 대한민국의 국적을 보유한 개인으로 성을 제외한 이름이 정선인 자를 말한다고 규정하고 있고, 제4조에서는 정선이에 대한 지원 범위를 정선군 소유 관광시설 무료 이용, 정선이 장학금 지원, 정선이 홍보단 운영비 지원 등으로 정하고 있으며, 제7조제1항에서는 정선이 장학생 자격으로 정선이 본인의 재능으로 정선군을 상시 홍보, 정선이 홍보단 1년 이상 운영, 각종 관광박람회 및 정선군 홍보 시 자원봉사에 적극 참여 등 어느 하나에 해당하는 학생으로 정하고 있고, 제8조에서는 장학생은 연간 5명 이내, 연 200만원을 지급할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그런데, 「지방자치법」 제22조에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”라고 규정하고 있고, 여기서 그 사무란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결)만을 의미하므로, 지방자치단체는 자신의 자치사무 또는 단체위임사무에 대해서만 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다. 따라서 정선군수가 정선군 홍보를 위하여 정선이라는 이름을 가진 사람에 대한 지원을 내용으로 하는 조례를 제정하기 위해서는 이러한 사무가 자치사무 또는 단체위임사무에 해당되어야 할 것이나, 이 사안이 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 사무, 즉 단체위임사무는 아닌 것으로 보이므로, 자치사무에 해당하는지에 대한 검토가 필요합니다.
정선군조례안은 대한민국 국적을 가지고 전국에 거주하고 있는 ‘정선’이라는 이름을 가진 사람에게 정선군 내에 위치한 각종 관광자원을 무료로 이용할 수 있도록 혜택을 부여하고, 이들의 일부를 선발하여 홍보요원으로 활용하고 홍보 실적을 감안하여 장학금을 지원하려는 내용이고, 사업의 목적이 정선군의 관광 진흥 및 지역 홍보를 통하여 지역경제 활성화 및 지역 이미지 제고 등을 위한 것으로 볼 수 있으므로, 이러한 사무는 자치사무에 해당되어 조례 제정이 가능할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’ 조례를 제정할 수 있고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결), 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호)나 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 이를 허용하고 있습니다.
그런데 정선군조례안 제8조에서 장학생으로 선발된 5명 이내의 정선이에게 200만원의 장학금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호외의 부분 본문에서 금지하고 있는 개인 또는 단체에 대한 보조 등 공금 지출에 해당하는 것으로 보이므로, 이러한 지원이 가능하기 위해서는 같은 항 제1호 또는 제4호의 어느 하나에 해당하여야 할 것입니다.
우선, 이 사안이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는 지에 대해서는 법령에 지원의 근거가 없는 것으로 보이고, 다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다.
그런데, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23, 선고, 2012추176, 판결). 또한 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 정선이 장학생에 대한 장학금 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하여 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다. 다만, 비교적 큰 금액을 지급받는 장학생의 자격이 본인의 재능으로 정선군을 상시 홍보한 학생, 정선이 자원봉사에 적극 참여한 학생 등 애매모호하게 규정되어 있어 자의적으로 해석될 여지가 큰 점, 정선군을 홍보하는 정선이가 아닌 개인이나 단체와 형평성 문제를 발생시킬 수 있는 점, 200만원에 해당하는 큰 금액을 5명 이내의 소수에게 지급하는 것이 이 조례안의 목적 달성을 위해 효과적인지 의문스러워 보이는 점 등을 고려하면, 정선이 장학생에 대한 장학금 지원을 내용으로 조례를 입안하는 것에 대하여 신중할 필요가 있을 것으로 보입니다.
참고로, 정선군조례안 제4조제1항제3호에서 정선이에 대한 지원의 범위로 정선군 관내 관광사업자 협력업체 시설 할인 이용을 정하고 있는데 정선군수의 권한이 미치지 아니하는 협력업체의 시설에 대하여 정선군수가 임의적으로 할인 이용을 할 수 있도록 규정하는 것은 적절해 보이지 않고, 또한 같은 조 같은 항 제4호의 ‘정선이 홍보단 운영비 지원’은 지원 규모에 대한 규정이 없어 이에 대한 대략적인 지원 금액을 정하는 것이 바람직해 보이므로 이러한 사항에 대한 면밀한 검토가 필요할 것으로 보입니다.
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