이유
가. 공통사항
「보은군 출향인 교류 협력 및 지원에 관한 조례안」(이하 “보은군조례안”이라 한다)은 출향인 및 향우회와의 교류협력을 통해 출향인과 군민의 역량을 결집하고 지역발전을 도모하기 위한 각종 사업의 행정·재정적 지원에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하여, 같은 조례 제2조제1호에서는 “출향인”이라 함은 「가족관계 등록 등에 관한 법률」에 따른 등록기준지를 보은군에 두고 있거나, 보은군 출신으로 보은군 외의 지역에 거주하는 사람을 말하고, 같은 조 제2호에서는 “향우회”라 함은 출향인을 회원으로 하여 보은군 이외의 지역에서 친목 등을 위하여 결성된 읍·면단위 이상의 지역·직능별 모임을 말하며, 관련업무 담당부서에 등록된 단체를 의미하고 있습니다.
또한 제5조에서는 보은군수는 출향인과 우호협력을 위하여 군과 향우회 간 문화·체육행사(제1호), 출향인과 고향방문 및 군과 향우회의 각종 교류·협력사업(제2호), 보은군의 주요 시책 홍보(제3호) 및 지역 농·특산물 홍보 및 판매 지원 사업(제6호) 등과 같은 교류·협력 사업을 실시할 수 있도록 규정하고 있고, 제6조에서는 보은군수는 예산의 범위 내에서 문화·체육 행사 개최에 필요한 물품 및 경비(제1호), 군 홍보를 위한 관내 축제 및 관광지 투어 경비(제2호) 등의 교류·협력 사업에 필요한 경비를 지원할 수 있도록 하고 있으며, 제7조에서는 군수는 출향인 간 또는 향우회 간 교류활성화를 위하여 행정·재정적 지원을 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”라고 규정하고 있고, 여기서 그 사무란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결)만을 의미하므로, 지방자치단체는 자신의 자치사무 또는 단체위임사무에 대해서만 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다. 따라서 보은군수가 보은군 외의 지역에 거주하는 출향인 및 출향인을 회원으로 한 향우회와의 교류협력에 관한 내용으로 조례를 제정하기 위해서는 이러한 사무가 자치사무 또는 단체위임사무에 해당되어야 할 것이나, 이 사안이 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 사무, 즉 단체위임사무는 아닌 것으로 보이므로, 자치사무에 해당하는지에 대한 검토가 필요합니다.
보은군조례안은 보은군 외의 지역에 거주하는 출향인 및 향우회와의 교류·협력에 관한 내용이므로, 이는 관할구역 밖과 관련된 사무로서 자치사무로 볼 수는 없다는 의견도 있을 수 있으나, 보은군조례안의 제정 목적이 출향인 및 향우회와의 교류협력을 통해 출향인과 군민의 역량을 결집하고 지역발전을 도모하기 위한 각종 사업의 행정·재정적 지원에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 것으로, 이 조례안의 주요 사업은 군과 향우회 간 문화·체육행사, 출향인의 고향방문 및 군과 향우회의 각종 교류·협력사업, 보은군의 주요 시책 홍보 등 출향인과 우호협력을 위한 각종 사업을 실시함으로써 보은군을 홍보하고 지역발전을 도모하기 위하여 보은군수가 실시하는 사업이므로, 이러한 사무는 자치사무에 해당된다고 볼 수 있어 조례 제정이 가능할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
보은군조례안이 「도시와 농어촌간의 교류촉진에 관한 법률」(이하 “도시농어촌교류법”이라 한다)을 근거로 제정되는 것으로 보려면, 보은군조례안의 제정 목적, 주요 사업 및 적용 대상 등이 도시농어촌교류법의 그 것과 일치해야 할 것입니다.
우선 도시농어촌교류법을 살펴보면, 이 법은 도시와 농어촌 간의 교류를 촉진하여 농어촌의 사회·경제적 활력을 증진시키고 도시민의 농어촌생활에 대한 체험과 휴양 수요를 충족시키고자 제정된 것(제1조)으로, 주요 사업으로는 농어촌체험·휴양마을사업의 육성 및 지원(제6조), 농어촌체험교육의 활성화(제14조), 농어촌정주지원 및 농어촌지역 투자유치 활성화(제16조) 및 도농교류지원기구의 지정(제21조) 등으로 규정하고 있으며, 이 법의 적용 대상은 농어촌주민과 도시민으로 볼 수 있습니다.
그런데, 보은군조례안은 공통사항에서 살펴보았듯이 출향인 및 향우회와의 교류협력을 통한 지역발전 도모를 목적으로, 주요 사업이 출향인 및 향우회와의 각종 교류·협력 사업과 이에 대한 지원이고, 이 조례의 적용 대상은 보은군의 출향인 및 향우회로서 도시농어촌교류법의 제정 목적, 주요 사업 그리고 적용 대상 등과 일치된다고 보기는 곤란하므로, 보은군조례안은 도시농어촌교류촉진법을 근거로 하여 제정되는 것으로 보기는 어려울 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’ 조례를 제정할 수 있고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 참조), 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호)나 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 이를 허용하고 있는바, 보은군수의 출향인 및 향우회와의 교류·협력 사업에 필요한 경비의 지원 및 출향인 간 및 향우회 간 교류활성화를 위한 재정적 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외 본문에서 금지하고 있는 개인 또는 단체에 대한 보조 등 공금 지출에 해당하는 것으로 보이므로, 이러한 지원이 가능하기 위해서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하여야 할 것입니다.
우선, 이 사안이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는 지를 살펴보면, 도시농어촌교류촉진법은 질의 나에서 살펴본 바와 같이 출향인 및 향우회에 대한 재정적 지원의 직접적인 법률의 근거 규정으로 볼 수는 없습니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013.5.23, 선고, 2012추176, 판결).
이러한 기준에 비추어 이 사안을 검토해 본다면, 보은군수의 출향인 및 향우회와의 교류·협력 사업에 필요한 경비의 지원 및 출향인 간 및 향우회 간 교류활성화를 위한 재정적 지원이 보은군과 출향인 및 향우회 간의 교류·협력 사업이라는 명목이긴 하지만, 실질적으로는 출향인 간의 친목 등을 주된 목적으로 하는 사업에 재정적인 지원을 하는 것으로 보이는 점, 교류·협력의 각 사업에 대한 보은군의 보조금 규모에 아무런 제한이 없어 보은군의 재정에 불균형을 초래할 수 있는 점, 보은군 내의 다른 주민 또는 민간단체와는 다르게 출향인을 위하여 조례로서 일반적·포괄적인 보조금 지원을 허용하는 것은 형평성의 원칙에도 어긋날 수 있고, 이는 지방자치단체 주민의 일반적인 의사에도 어긋난다고 볼 수 있는 점 등을 종합하면, 이러한 사무가 보은군에서 권장하는 사업인지에 대해서는 의문이 듭니다.
결론적으로, 출향인 및 향우회와의 교류·협력 사업에 필요한 경비의 지원 및 출향인 간 및 향우회 간 교류활성화를 위한 재정적 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 귀 청의 재정적인 상황 등을 고려하여 정책적으로 판단하여야 할 것이나, 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정과 앞서 제시한 판결 등을 참조하여 본다면 조례 제정시 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.
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