이유
우선 관련 규정을 살펴보면, 「민법」 및 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에서는 정읍시민장학재단과 같은 비영리법인의 정관 변경, 기본재산 처분 등에 대해서는 주무관청의 허가를 받아야하고(「민법」 제42조제2항ㆍ제45조제3항 및 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」 제11조제3항), 주무 관청에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 매 회계연도가 시작되기 전에 다음 해에 실시할 사업계획 및 예산을 제출하고 매 회계연도가 끝난 후에 사업실적과 결산을 보고하여야(「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」 제12조제2항)한다고 규정하고 있으며, 「정읍시민장학재단설립 및 운영지원 조례」(이하 “정읍시 조례”라고 한다) 제9조에서는 정읍시민장학재단의 정관의 개정, 기본재산 처분, 그 밖에 재단에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 판단되는 사항에 대해 주무관청에 허가 또는 승인을 요청하거나 주무관청에 매 회계연도 사업계획서 및 예산서·결산 보고서를 제출하기 전에 시장의 사전 승인을 받도록 규정하고 있습니다.
정읍시 조례를 개정하여 정읍시가 출연하고 있는 공익법인인 정읍시민장학재단이 정관 변경, 기본재산 처분 등에 대한 허가 신청이나 회계연도 사업계획서 등의 제출 전에 시장의 사전승인 외에 시의회의 승인까지 받도록 규정하는 것이 문제가 되지 않는지 검토해볼 필요가 있겠습니다.
살피건대, 정읍시 조례 제9조에 따른 시장의 승인권은 법령이 아닌 조례에 의하여 비로소 부여된 것으로서, 조례에 의하여 지방자치단체장의 권한에 견제나 제한을 가하는 규정을 두는 것이 지방자치단체장의 전속적 권한을 침해하여 금지된다고 보기도 어려울 것입니다(대법원 1993. 2. 9. 선고 92추93 판결 취지 참조).
다만, 조례로 정관에 반영되어야 할 사항을 정한다 하더라도 조례의 규정 내용에 따라 법령과의 관계에서 일정한 한계를 가지는바, 법령의 명시적인 근거 규정이나 위임 규정도 없이 정읍시 조례에서 정관변경에 대한 주무관청의 허가 이전에 지방의회의 승인을 받도록 하는 것은 독립된 법인격을 가진 법인인 정읍시민장학재단 운영의 독립성이나 자주성을 훼손시킬 우려가 있습니다. 또한, 개정 조례의 내용이 지방의회의 사전승인이 없이는 정관변경이나 기본재산 처분을 할 수 없도록 하는 방식으로 법인을 운영해야 한다는 취지라면, 이는 「민법」과 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 법인제도의 취지에 위배될 수 있으므로, 이 점을 고려하여 신중하게 접근하여야 할 것입니다.
결론적으로, 정읍시민장학재단의 출연자로서 공익법인의 운영에 관한 기준을 정하여 향후 공익법인의 정관에 반영될 수 있도록 조례에 규정하는 것이 불가능한 것은 아니라 하더라도, 정읍시민장학재단의 정관 개정, 기본재산 처분, 그 밖에 재단에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 판단되는 사항에 대해 주무관청의 허가 또는 승인 요청 전에 미리 일률적으로 시의회의 사전 승인을 받도록 하는 것은 「민법」상 재단법인으로 설립·운영되고 있는 정읍시민장학재단 운영의 독립성 및 자주성을 고려하여 신중하게 접근하여야 할 것입니다.
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