질의요지
「대구광역시 북구 통·반 설치조례」 제5조제2항제1호에서는 통장은 30세 이상 65세 이하의 사람 중에서 위촉하도록 하고 있고, 같은 항 제3호에서는 통·반장의 임기는 2년으로 하여 세 차례만 연임할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항 제4호에서는 한 구역에서는 재임기간을 합산하여 세 차례 연임에 해당하는 기간(8년) 동안만 재임할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 제5호에서는 제1호, 제3호, 제4호의 규정에도 불구하고 2회 이상 통장모집공고를 하여도 지원자가 없을 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 부칙 제2조에서는 조례 시행 전 종전 규정에 따라 위촉된 통·반장은 “이 조례에 따라 위촉된 것으로 본다”고 규정하고 있는바,
가. 통장은 30세 이상 65세 이하의 사람 중에서 위촉하도록 하고 있는 「대구광역시 북구 통·반 설치조례」 제5조제2항제1호가 정년규정인지 아니면 위촉의 기준을 정한 규정인지?
나. 질의 가에서 「대구광역시 북구 통·반 설치조례」 제5조제2항제1호를 위촉 기준을 정한 규정으로 볼 경우, 「대구광역시 북구 통·반 설치조례 시행규칙」을 개정하여 통장의 정년에 관한 규정을 둘 수 있는지?
다. 조례 시행 전 연임 3회를 포함해 8년의 임기를 채우고 퇴임한 통장을 다시 통장으로 위촉할 수 있는지?
라. 조례 시행 전 8년 미만의 기간 동안 재임하고, 정년(60세)에 도달하여 퇴임한 통장을 다시 통장으로 위촉할 수 있는지?
마. 「대구광역시 북구 통·반 설치조례」 제5조제2항제5호에 따라 같은 항 제3호의 적용이 배제되는 경우, 통장의 임기를 2년으로 하는 부분도 같이 적용이 배제되는지?
의견
가. 질의 가에 대하여
「대구광역시 북구 통·반 설치조례」 제5조제2항제1호에서 통장의 위촉요건으로 30세 이상 65세 이하 사람을 규정한 것은 문언 상 위촉 시의 연령 제한 기준을 정한 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「대구광역시 북구 통·반 설치조례 시행규칙」에서 통장의 정년에 관한 규정을 두는 것이 불가능한 것은 아니나 조례에서 위촉 연령에 관한 기준을 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 통장의 임용 및 신분에 관한 중요한 기준인 정년을 따로 규칙으로 정하는 것은 규정형식의 일관성, 체계적합성 등에 비추어 바람직하지 않습니다. 다만, 이를 상당한 기간 동안 규칙으로 정하여온 관례를 존중하여 규칙에서 정년규정을 두는 것을 계속 유지한다 하더라도, 「대구광역시 북구 통·반 설치조례」 제5조제2항제1호의 위촉 연령 제한 기준과 모순되지 않도록 정년이 65세 이상이 되도록 규정해야 할 것입니다.
다. 질의 다 및 질의 라에 대하여
조례 시행 전 연임 3회를 포함해 8년의 임기를 채우고 퇴임한 통장이나 8년 미만의 기간 동안 재임하고 정년(60세, 「대구광역시 북구 통·반 설치조례」 개정 이전부터 같은 조례 시행규칙에서는 통장의 정년을 60세로 하여 오고 있음)에 도달하여 퇴임한 통장 모두 「대구광역시 북구 통·반 설치조례」 부칙 제2조에 따라 같은 조례 제5조제2항제4호의 적용을 받는다 할 것인바, 전자의 경우는 같은 구역에서 다시 통장으로 위촉될 수 없을 것이나, 후자의 경우는 조례 시행 전 세 차례 연임하지 않았고 같은 구역에서의 통장경력을 합산하여 세 차례 연임한 기간에 미치지 못하며, 현재 65세 이하인 사람이라면 다시 통장으로 위촉할 수 있을 것입니다
라. 질의 마에 대하여
「대구광역시 북구 통·반 설치조례」 제5조제2항제5호의 규정취지가 같은 항 제3호 중 통장의 임기를 2년으로 하는 부분까지 적용을 배제하려는 것은 아닌 것으로 보입니다.
이유
가. 질의 가에 대하여
이 사안은 「대구광역시 북구 통·반 설치조례」(2013. 7. 22. 대구광역시북구조례 제1049호로 전부개정 및 시행된 것, 이하 “현행 북구 조례”라고 함) 제5조제2항제1호에서는 “통장은 해당 통의 관할 구역 안에 거주하는 30세 이상 65세 이하……사람으로 위촉한다”고 규정하여 통장의 나이를 제한하고 있는바, 해당 규정이 통장의 퇴임 연령인 정년을 정한 것인지 아니면 위촉 시의 연령 제한 기준을 정한 것인지 에 관한 질의입니다.
살피건대, 현행 북구 조례 제5조제2항 각 호외의 부분에서는 통·반장은 각 호의 기준에 근거하여 동장이 “위촉한다”고 규정하고, 제1호에서도 30세 이상 65세 이하 사람으로 “위촉한다”고 규정하고 있는바, 그 문언 상 위촉 시의 연령 제한 기준을 정한 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 등 상위법에서 통장의 정년을 조례로 정하도록 규정하고 있지 않고, 현행 북구 조례에서 통장의 정년에 대한 규정을 두고 있는 것도 아니므로, 「대구광역시 북구 통·반 설치조례 시행규칙」(이하 “북구 규칙”이라고 함)에서 통장의 정년을 명확하게 하기 위하여 이에 관한 규정을 두는 것이 불가한 것은 아니나, 조례에서 위촉연령 및 연임제한에 관한 규정을 두고 있는 것에 비추어 볼 때, 통장의 임용 및 신분에 관한 중요한 기준인 정년을 규칙에서 따로 정하는 것은 규정형식의 일관성, 체계정당성의 측면에서 바람직하지 않아 보입니다.
다만, 이를 상당한 기간 동안 규칙으로 정하여온 관례를 존중하여 규칙에서 정년규정을 두는 것을 계속 유지한다 하더라도, 그 내용이 상위법규인 현행 북구 조례에 위반되는 내용을 정할 수는 없습니다. 그런데 질의 ‘가’에서 살펴본 바와 같이 현행 북구 조례 제5조제2항제1호에서는 통장의 위촉 시 나이를 65세로 제한하고 있는바, 규칙에서 통장의 정년을 65세 미만으로 정하게 되면 북구 조례 제5조제2항제1호에 반하는 결과가 될 것입니다. 따라서 북규 규칙을 개정하여 통장의 정년을 정하는 규정을 두는 경우, 정년이 65세 이상이 되도록 규정해야 할 것입니다.
다. 질의 다 및 질의 라에 대하여
현행 북구 조례 부칙 제2조에서는 “이 조례 시행 전에 종전의 규정에 따라 위촉된 통?반장은 이 조례에 따라 위촉된 것으로 본다”고 규정하고 있는바, 이는 현행 북구 조례 시행 전에 위촉된 통·반장에 대해서도 현행 북구 조례에 따라 위촉 된 것으로 보아 현행 북구 조례의 규정들을 적용한다는 의미로 보입니다. 따라서 조례 시행 전에 종전의 규정에 따라 위촉된 통·반장은 현행 북구 조례에서 신설된 제5조제2항제4호의 적용을 받는다 할 것입니다.
조례 시행 전 연임 3회를 포함해 8년의 임기를 채우고 퇴임한 통장의 경우, ‘조례 시행 전에 종전의 규정에 따라 위촉된 통?반장’에 해당됨이 문언 상 명백하고, 제5조제2항제4호와 부칙 제2조를 둔 목적이 한 사람에 의한 통장직의 장기간 재직을 막으려는 데에 있다는 점을 고려할 때 현행 북구 조례 제5조제2항제4호의 적용을 받는다 할 것입니다. 그런데 같은 호에 따르면 세 차례 통장으로 연임한 경력이 있는 사람은 재직하였던 구역에 통장으로 위촉할 수 없도록 규정하고 있는바, 조례 시행 전 연임 3회를 포함해 8년의 임기를 채우고 퇴임한 통장의 경우 이에 해당하므로 같은 구역에서 그를 다시 통장으로 위촉할 수는 없을 것입니다.
조례 시행 전 8년 미만의 기간 동안 통장으로 재임하고, 정년(60세)에 도달하여 퇴임한 통장의 경우에도, ‘조례 시행 전에 종전의 규정에 따라 위촉된 통?반장’에 해당됨이 문언 상 명백하여 마찬가지로 현행 북구 조례 제5조제2항제4호의 적용을 받는다 할 것이나, 같은 호에서는 “세 차례 연임하지 않고 해촉된 사람을 통장으로 위촉할 경우 같은 구역에서의 통장경력을 합산하여 세 차례 연임한 기간보다 부족한 기간 동안만 연임할 수 있다”고 규정하고 있는바, 조례 시행 전 세 차례 연임하지 않고 같은 구역에서의 통장경력을 합산하여 세 차례 연임한 기간에 미치지 못하면서, 현재 65세 이하인 사람(질의 ‘나’ 참조)이라면 다시 통장으로 위촉할 수 있을 것입니다.
라. 질의 마에 대하여
현행 북구 조례 제5조제2항제5호에서는 “제1호, 제3호 및 제4호의 규정에도 불구하고 2회 이상 통장모집공고를 하여도 지원자가 없을 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하여, 2회 이상 통장모집공고를 하였음에도 지원자가 없는 경우에 한하여 통장의 자격을 제한하고 있는 같은 항 제1호, 제3호 및 제4호의 적용을 배제할 수 있게 하고 있습니다. 그런데 제5조제2항제5호에 따라 적용이 배제되는 규정 중 하나인 같은 항 제3호에서는 통장의 연임 제한 뿐만 아니라, 통장의 임기를 정한 부분도 포함되어 있는바, 같은 항 제5호가 적용되는 경우 통장의 임기를 정한 부분도 적용이 배제된다고 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
살피건대, 현행 북구 조례 제5조제2항제5호에서 “제1호, 제3호 및 제4호의 규정에도 불구하고……그러하지 아니하다”라고 규정한 문언의 의미는 원칙적으로 한사람에 의한 장기간의 통장 재직을 막기 위하여 1회의 임기, 연임 등을 제한하되 지원자를 모집하여도 지원자가 나타나지 않는 경우에는 불가피하게 ‘예외적으로’ 자격 제한을 일부 완화하려는 취지를 반영한 것이라 할 것인바, 그 예외적으로 완화되는 자격제한의 범위를 넓게 새길 것은 아니라는 점, 임기를 정하고 있는 부분까지 적용이 배제된다고 보아 통장의 임기 만료 당시 지원자가 없다하여 임기를 정하지 않고 통장을 연임시키게 되면 이후에 통장 지원자가 나타나더라도 기존 통장이 정년 등으로 퇴임하지 않는 한 통장을 교체할 수 없는 부당한 결과가 초래될 수 있다는 점 등을 고려할 때, 제5호의 규정취지가 제3호 중 통장의 임기를 2년으로 하는 부분까지 적용을 배제하려는 것이 아님이 분명하다 할 것입니다. 따라서 현행 북구 조례 제5조제2항제5호가 적용되는 경우라 하더라도 임기 제한을 정한 부분의 적용까지 배제된다고 볼 수는 없을 것입니다.
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