이유
가. 공통사항
김포시민축구단(이하 “시민축구단”이라 함)의 조직 및 운영에 필요한 사항을 정하기 위하여 제정하려는 「김포시 시민축구단 운영규정안」(이하 “축구단 운영규정안”이라 함)을 살펴보면, 김포시 축구의 저변을 확대하고 스포츠 선도도시로서의 이미지를 대·내외에 홍보하기 위하여 창단(제1조)하는 축구단은 구단주 1명, 단장 1명, 사무국 직원 2명 및 단원(감독 1명, 코치 1명, 트레이너 1명, 선수 25명 내외)으로 구성되며, 구단주는 김포시장으로, 단장은 체육업무를 담당하는 국장으로 하고(제3조), 단장은 축구단의 업무를 총괄하고 구단주의 명을 받아 시민축구단을 지휘ㆍ감독하며(제4조), 단원의 고용기간은 1년으로 하되, 계약만료 후 재계약할 수 있으며, 계약된 단원의 해임 및 재계약에 대한 권리는 구단주에게 있고(제6조), 사무국 직원, 감독, 코치의 보수체계는 연봉제로 하고, 선수들은 고정급 없이 수당만 지급한다고 되어 있고(제11조), 시민축구단은 각종 대회에 출전하여 김포시 홍보사절로서의 위상을 높여야 하며(제2조), 구단주는 선수단의 합숙훈련을 위하여 필요한 경우 숙소를 제공할 수 있고, 경기력 향상과 효율성 제고를 위하여 숙소 운영에 필요한 급식비, 관리비 등을 예산의 범위 안에서 지급할 수 있으며(제12조), 단원에게 예산의 범위 안에서 훈련에 필요한 훈련용품 등을 지급할 수 있고(제13조), 시장은 시민축구단의 경기장 사용이 챌린저스리그 경기 및 훈련을 실시하는 경우 등에 해당되는 경우에는 사용료를 감면할 수 있도록(제15조) 하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
지방자치단체는 「지방자치법」 제9조제1항 및 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 지방자치단체의 사무, 즉 자치사무나 단체위임사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐 조례를 제정할 수 있으며, 또한 지방자치단체의 기관은 대외적인 구속력이 없는 행정관청의 내부기준으로서 훈령, 예규 등의 행정규칙을 제정할 수 있는바, 지방자치단체에서 어떠한 사안을 규율하는 규정을 제정할 필요가 있는 경우에 이를 조례로 정할 것인지 훈령으로 정할 것인지의 문제는 해당 사안과 관련된 상위법령 및 지방자치법령의 내용과 그 규율의 성격 등을 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
살피건대, 지방자치단체장이 스포츠 선도도시로서의 지방자치단체 이미지를 홍보하려는 목적으로 시민축구단을 조직·운영하는 것은 상위법령의 규정이나 그 위임에 따라 사무를 수행하는 것이 아니라 주민체육 진흥 및 지방자치단체 홍보를 위한 자치사무로서 지방자치단체장이 자치조직권에 기하여 산하 단체를 조직하는 것으로 볼 수 있고, 조직된 시민축구단의 운영을 위한 지도·감독 또한 자치사무로 볼 수 있는바, 이러한 시민축구단의 조직 및 운영에 관한 사항을 자치법규인 조례로 제정하는 것은 가능하다고 보입니다.
한편, 축구단 운영규정안의 주된 내용이 지방자치단체장이 구단주의 지위에서 축구단원에 대한 자격요건·선발기준, 보수·해임 등 고용계약에 관한 사항, 복무 등 지도·감독에 관한 사항 및 시민축구단의 운영에 필요한 지원 사항 등을 정하는 것으로서 지방자치단체장의 조직권 및 인사권의 구체적인 집행에 필요한 사항에 해당하는 것으로 보이는바, 이를 반드시 조례의 형식으로 규정하여야 하는 것은 아니고 행정규칙인 훈령의 형식으로 제정할 수도 있다 할 것입니다.
참고로, 지방자치단체의 스포츠 선도도시로서의 위상 강화 등 홍보를 위하여 시민축구단이 갖는 상징적 역할을 대외에 공표할 필요성이 있는 점, 시민축구단에 대한 숙소 지원, 훈련용품 지급 및 경기장 사용료의 감면 등에 관한 사항은 예산지원이 수반되는 것으로서 지방재정의 적정하고 합리적인 운영을 위하여 의회가 관여할 여지가 있을 수 있는 점, 시민축구단 운영에 대한 예산의 안정적인 확보 등 제도적 지원체계 마련을 위하여는 조례의 제정이 바람직한 측면이 있는 점 등을 고려할 때, 시민축구단의 조직 및 운영에 관한 규정을 조례의 형식으로 정할 필요도 있다고 보입니다.
결론적으로, 시민축구단의 조직 및 운영에 필요한 사항을 규율하는 입법형식에 관하여 입법자의 자치입법의지와 정책적 판단에 따라 조례나 훈령 중에서 자유롭게 선택할 수 있는바, 귀청이 위에서 살핀 내용을 종합적으로 고려하여 조례와 훈령 중 어느 입법형식이 입법취지에 부합한지를 판단하여 정하면 될 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
시민축구단은 지방자치단체장인 김포시장이 시민축구단의 구단주로서 축구단원과 고용계약을 통하여 구성되는 조직이므로 이러한 시민축구단을 행정기관으로서의 김포시의 하급기관으로 볼 수는 없으나, 김포시장이 구단주로서 사용자의 지위를 가지고, 체육업무를 담당하는 국장이 단장으로서 축구단의 업무를 총괄하고 구단주의 명을 받아 시민축구단을 지휘ㆍ감독하도록 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 훈령이 반드시 상·하급기관 간의 관계를 규율하는 내용만을 규정하는 것은 아니고, 앞에서 본 바와 같이 축구단 운영규정안에서 정하려는 내용이 축구단원에 대한 자격요건·선발기준, 보수·해임 등 고용계약에 관한 사항, 복무 등 지도·감독에 관한 사항 및 시민축구단의 운영에 필요한 지원 사항 등을 정하는 것으로서 지방자치단체장의 조직권 및 인사권의 구체적인 집행에 필요한 사항에 해당하는 것으로 보이는바, 그렇다면 이러한 내용을 행정규칙인 훈령의 형식으로 규율하는 것은 가능하다 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
「지방재정법」 제36조제1항에 따르면, 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 하고, 예산을 편성하여 「지방자치법」 제39조제1항제2호에 따라 지방의회의 심의·의결을 받아 확정된 예산을 집행할 때에 조례로 정한 바가 있다면 당연히 지방자치단체의 장은 조례에서 정한 바에 따라 사무를 집행할 책임이 있으므로 예산이 수반되는 사업을 집행할 때에는 조례가 예산 집행의 직접적인 근거로서 그 정당성을 부여한다고 할 것입니다.
그러나, 예산 사업에 관한 조례의 근거 규정이 없더라도 사업추진계획이나 사업방침의 결정에 따라 예산을 편성하여 지방의회의 심의·의결을 통해 예산을 확보하여 집행하는 경우도 실무적으로 많고, 집행에 필요한 사항을 정한 내부규정도 예산 편성 및 집행의 근거가 될 수 있으며, 개별법령에서 지원의 근거를 반드시 조례로 두도록 정하고 있는 경우가 아니라면 조례가 예산집행을 위한 필수 요건이 된다고 할 수는 없는바, 예산이 수반되는 사업을 집행할 경우 반드시 조례에 근거가 있어야만 집행이 가능하다고 할 수는 없습니다.
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