이유
충청남도에서는 도청 이전에 따른 이주기관 소속 공무원들에 대한 한시적인 이주지원비 지급을 위하여 「충청남도청 공무원 이주지원비 지원조례」(이하 “충청남도조례”라 함)를 추진하고 있습니다.
이러한 지방자치단체의 소속공무원에 대한 후생복지 및 지원 등을 위한 사무는 「지방자치법」 제9조제1항제1호 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무 중 마목에 따른 소속 공무원의 인사·후생복지 및 교육 등에 해당하는 자치사무이고, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령에 ‘위반’되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는바(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조), 이 건 질의와 관련한 조례개정의 위법성 여부를 판단하기 위하여는 「지방공무원법」과 「지방재정법」을 살펴보아야 할 것입니다.
우선, 「지방공무원법」 제44조제4항에서는 이 법이나 그 밖의 법령에서 정한 보수에 관한 규정에 따르지 아니하고는 어떠한 금전이나 유가물(有價物)도 공무원의 보수로 지급될 수 없다고 규정하고 있으므로 이주지원비의 지급이 ‘급여보전’의 일환에 해당한다면 법령의 근거가 있어야 할 것인바, 이 건 질의의 이주지원비는 충청남도 도청이 대전광역시에서 내포신도시로 이전함에 따라 일시적으로 생활기반을 상실한 이주기관 소속 공무원의 원활한 정착과 생활편의시설 등 정주여건이 취약한 새로운 도청소재지로의 조기 이주 등을 지원하기 위한 ‘후생복지 성격’의 한시적 금전지급인 것으로 보이고, 본연의 업무 수행에 대하여 대가성으로 금전을 지급하는 보수로 보기는 어렵다 할 것이므로 이러한 이주지원비의 지급을 위해서 반드시 지방공무원의 보수에 관한 상위법령상의 근거가 있어야 하는 것은 아니라할 것입니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없되, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 가능하다고 규정하고 있는바, 먼저 같은 항 제1호와 관련하여 살펴보면, 「지방공무원법」 제77조에서는 지방자치단체의 장은 공무원의 근무능률을 높이기 위하여 보건·휴양·안전·후생, 그 밖에 필요한 사항에 대한 기준을 설정하고 이를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 「도청이전을 위한 도시건설 및 지원에 관한 특별법」(이하 “도청이전특별법”이라 함) 제3조에서는 국가 및 지방자치단체는 이전기관에 대한 지원을 통하여 수준 높은 행정·주거·교육·문화 등의 정주(定住)환경을 갖추도록 하여야 한다(제1항)고 하면서, 국가균형발전을 촉진하기 위하여 추진하는 도청이전신도시 건설 및 지원에 필요한 예산을 확보하고 관련 시책을 수립·추진하여야 한다고(제2항) 규정하고 있습니다. 해당 규정에서는 후생 등 필요한 기준을 설정하여야 한다거나 예산을 확보하고 관련 시책을 수립·추진하여야 한다고만 규정하고 있을 뿐 이주지원비 등 도청이전에 따른 이주기관 소속 공무원에 대한 특정한 복리후생이나 이주대책을 직접적으로 언급하고 있지는 않은바, 행정수도 이전이나 공공기관 지방이전에 따른 행정중심복합도시 이전기관 종사자·지방이주공공기관의 이주직원에 대한 지원대책 수립 및 시행에 대한 규정을 명시적으로 두고 있는 다른 입법예1)와 비교해 볼 때, 이러한 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 소정의 ‘법률의 규정’에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호와 관련하여서는, 해당 규정에서 제시하고 있는 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
이와 관련하여, 도청이전사업은 도청소재지와 관할구역의 불일치 문제를 해소하고 지방의 균형발전을 위한 목적에서 추진되는 정책사업인 점, 도청이전특별법에서도 국가뿐만 아니라 지방자치단체도 ‘이전기관에 대한 지원’을 통하여 수준 높은 행정·주거·교육·문화 등의 정주(定住)환경을 갖추어야 할 주체로 규정하고 있는 점(제3조제1항), 더 나아가 같은 법 제3조제2항에서 지방자치단체가 도청이전신도시 건설 및 지원에 필요한 예산을 확보하고 수립·시행해야하는 시책에 사안과 같은 후생복지 성격의 이주지원비 지급 등이 포함되는 것으로 볼 수도 있는 점, 지방공무원의 근무 능률과 생산성을 향상시키기 위하여 「지방공무원법」 제77조의 규정을 둔 취지 등에 비추어 볼 때 이주기관 소속 공무원에 대한 이주지원비 지급을 넓은 의미에서 동 규정에 의한 후생에 필요한 기준을 설정하고 이를 실시하는 것으로도 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 ‘국가균형발전 차원’에서 지방자치단체에서 도청이전 사업을 추진함에 있어 이주기관 소속공무원의 원활한 정착을 돕고 넓은 의미에서 신도시의 활성화 등을 위하여 한시적인 이주지원비를 지급할 정책적 필요성도 있다고 보입니다.
결론적으로, 충청남도조례에 따른 한시적 이주지원비는 ‘후생복지 성격’의 금전지급인 것으로 보이고 ‘보수’로 보기는 어렵다 할 것이므로 이를 지급하기 위해서 반드시 ‘지방공무원의 보수에 관한 상위법령상의 근거’가 있어야 하는 것은 아니라할 것이나, 「지방자치법」 제22조에 따라 해당 조례가 적법한 조례가 되기 위해서는 이러한 금전지급이 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 규정된 예외적 금원지출 사유에 해당하여야 할 것인데, 도청이전특별법 제3조 등의 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 포섭되기는 어려운 것으로 판단됩니다. 따라서, 귀 청에서는 「지방재정법」 의 규정 및 앞서 제시한 판결례, 도청이전사업에 따른 정책적 필요성 등을 참고하여 이전기관 소속 공무원에 대한 이주지원비 지급이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 그 검토 결과에 따라 조례를 만들 수 있을 것으로 보입니다.
각주)-----------------
「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제54조, 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」 제47조
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