이유
「지진재해대책법」제21조제3항에서는 지역 피해시설물 위험도 ‘평가단’의 구성·운영 등에 필요한 세부적인 사항에 대해서 조례로 정하도록 하고 있는데, 「울산광역시 지진피해 시설물 위험도 평가지원단 구성·운영에 관한 조례안」(이하 “울산시 조례안”이라고 함)에서는 지진피해 시설물 위험도 ‘평가지원반’의 구성·운영에 관한 사항을 정하려는 바, 이와 같이 조례에서 상위법령에서 정하도록 한 것 이외의 내용을 정하는 것이 위법한지 여부가 문제될 수 있습니다.
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는, 주민의 권리제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정하는 경우가 아니면, 법률의 위임이 없더라도 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 이 때 ‘그 사무’란 원칙적으로 「지방자치법」 제9조제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 말하며(대법원 2004. 6. 11. 선고 2004추34 판결 참조), ‘법령의 범위 안에서’란 법령에 ‘위반되지 않는 범위 내에서’를 의미합니다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조).
이에 따라 먼저, 위험도 평가사무 및 평가지원 사무의 성질에 대해서 살펴보면, 「지진재해대책법」 제21조제1항에서는 위험도 평가를, 광역 및 기초지방자치단체장을 포괄하는 ‘지역본부장’의 권한으로 규정하고 있고, 「지방자치법」 제9조제2항제4호 하목에서는 ‘재해대책의 수립 및 집행’을 자치사무의 하나로 예시하고 있는바, 위험도 평가사무는 자치사무로 보아야 할 것으로 판단됩니다. 다음으로 이러한 평가사무와의 관계 및 울산시 조례안 제4조 내지 제8조에 나타난 내용을 바탕으로 시·도의 평가지원 사무의 성질에 대해 검토하면, 이는 시·군·구의 평가사무 수행에 전문적·행정적 지원을 하기 위한 일종의 행정응원에 해당하는 사무로서, 위험도 평가사무에 필요적으로 부수된 사무로서 자치사무라고 볼 수 있을 것입니다. 또한 그 성질이 지방자치단체 간의 평가업무 수행체계에 관한 것으로서 주민의 권리제한 또는 의무부과와 관계있는 사항도 아니라고 할 것인바, 조례제정에 상위 법령의 위임을 요하지 않으며, 「지진재해대책법」이나 다른 상위법령에서 이를 금지하는 규정을 두고 있지도 않은 것으로 보이는바, 울산군 조례로 위험도 평가지원반의 구성·운영에 관한 사항을 정할 수 있을 것입니다.
다만, “본부장은 구·군에서 등록·관리하는 위험도 평가단원을 ‘총괄 관리’하여야 한다”고 규정하고 있는 울산시 조례안 제6조제1항과 관련하여서는 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다. 왜냐하면 「지진재해대책법」 제21조제1항 및 제2항에서는 위험도 평가 및 평가단 운영의무의 주체를 광역뿐만 아니라 기초지방자치단체장도 포함하는 ‘지역본부장’으로 하고 있고, 이는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 각각 위험도 평가단을 구성·운영·관리할 수 있도록 하는 것임에도, 울산시 조례안 제6조제1항에서는 울산광역시장으로 하여금 기초지방자치단체 소속 위험도 평가단원까지 총괄 관리할 수 있도록 하고 있어 기초지방자치단체장들의 평가단원 관리권을 침해할 여지가 있기 때문입니다.
결론적으로, 위험도 평가지원반의 구성·운영에 관한 사무는 자치사무이고 상위법령에서 위험도 평가지원반의 구성·운영을 금지하고 있다고 보이지도 않으므로, 울산광역시 조례로 위험도 평가지원반의 구성·운영에 관한 사항을 정할 수 있을 것입니다. 다만 울산시 조례안 제6조제1항은 기초지방자치단체장들의 평가단원 관리권을 침해할 여지가 있으므로 신중히 검토하시기 바랍니다.
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