이유
가. 질의 가에 대하여
완주군에서 의사자 등에 대하여 그 희생과 피해의 정도 등에 알맞은 예우 및 지원을 하기 위하여 제정하려는 「전라북도 완주군 의사상자 등 예우 및 지원에 관한 조례안」(이하 “완주군조례안”이라 함)은 제1조에서 의사자와 의상자 및 그 유가족에 대하여 예우 및 지원을 규정함을 목적으로 하고 있으며, 제3조에서 군 관내에 주소를 두고 있는 군민 또는 관외에 주소를 두고 있는 국민이 군 관할구역 내에서 「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “의사상자법”이라 함) 제3조에 따른 구조행위를 하다가 의사상자가 된 경우에 적용하도록 하고 있는바, 이러한 의사상자 등에 대한 예우 및 지원은 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에 따른 주민복지에 관한 자치사무로서 조례의 규율범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.
그리고, 완주군조례안 제4조에서는 의사자의 유족 또는 의상자 및 그 가족에게 특별위로금 등을 지급하도록 하고 있는데, 이러한 특별위로금 등의 지급은 「지방재정법」 제17조제1항에 따라 원칙적으로 금지된 것으로서 같은 항 단서에 따르면 예외적으로 다른 법률에 규정이 있거나(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 가능할 것인바, 의사상자법 제8조에서는 국가는 보상금을 지급 한다고 규정하고 있을 뿐, 지방자치단체에서 보상금 등을 지급하도록 규정하고 있지는 않으므로 「지방재정법」 제17조제1항제1호 소정의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
다음으로, 의사상자 등에 대하여 특별위로금 등을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하기 위하여 위 조문에 관한 같은 법 시행령과 법원의 판결례를 예시해보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009.12.24, 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010.2.4, 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
살피건대, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어렵습니다. 따라서 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 의사상자 등에 대하여 특별위로금 등을 지급하는 것이「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 청의 정책적 판단에 따라 지급 여부를 결정하여야 할 것입니다(법제처 2012. 10. 19. 의견 12-0329 회신례 취지 참조).
다만, 의사상자법 제8조에서 국가는 의상자 및 의사자유족에게 보상금을 지급하면서, 다른 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 보상금을 지급받은 때에는 그 금액에 상당한 보상금을 지급하지 아니하도록 하여, 보상금을 중복 지급하는 것을 배제하고 있는바, 비록 완주군조례안이 의사상자법 제8조에서 말하는 다른 법률에 포함되지는 않지만, 동 법에 근거를 두고 제정 논의 중에 있으므로 해당 규정의 취지·목적 등을 검토하여 이미 국가에서 보상금을, 전라북도에서 특별위로금을 지급하고 있는데 완주군에서 추가로 보상금을 지급하는 것이 필요한지에 대한 검토는 필요한 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
원칙적으로 법적안정성의 측면에서 법률은 현재와 장래에 적용되는 것이므로 소급입법은 제한되는 것이나, 신법이 그 적용을 받는 자에게 유리한 경우에는 시혜적인 소급입법은 허용되며 그러한 입법을 할 것인지는 입법자의 판단에 맡겨져 있다(헌법재판소 2007헌바31, 2010. 2. 25. 결정례 등 참조)고 할 것인바, 완주군조례안 부칙 제2조에서 조례 시행 전 법에 의해서 결정된 의사상자와 유족 및 가족은 이 조례에 의하여 예우와 지원을 받도록 하면서 특별위로금은 2010년 이후 의사상자로 결정된 후부터 적용하도록 하는 것은 수익적 행정행위로서 소급적용을 받는 당사자의 손실이 없으므로 가능할 것으로 보입니다.
다만, 단서에서 특별위로금 지급과 관련하여, 2010년 이전 의사상자로 인정된 자에게는 본문 제5조의 예우 등의 지원은 하면서 특별위로금 지급 대상에서 제외하고 특별위로금 지급의 소급시점을 2010년 이후 의사상자로 인정된 자로만 규정한 것 등에 대하여 특정인 또는 특정대상만을 규율하기 위한 처분적 법규는 아닌지에 대한 면밀한 검토가 필요한 것으로 보입니다.
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