이유
가. 질의 가에 대하여
우선, 법률에서 장관의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임하면서 조례제정권한의 위임 여부에 대해서 명시적으로 규정하지 아니한 경우, 해당 지방자치단체에서 위임된 사항과 관련된 조례를 제정할 수 있는지 여부는 위임된 사무의 성격이나 범위(국가사무로서 시ㆍ도지사에게 기관위임된 사무인지, 위임된 권한이 구체적으로 어떠한 범위인지 등) 및 법령구조 등을 구체적으로 살펴 판단할 문제입니다.
그런데, 이 부분에 대한 귀 청의 질의는 논리상 「구강보건법」상 구강건강 증진에 관한 사무가 국가사무라는 것이 전제되어 있으나, 지방자치단체의 책무 규정 등을 살펴볼 때 동 법에 규정된 모든 업무가 국가에 전속된 사무인지에 대해서는 의문이 있고, 이 건의 경우 위임의 범위를 대통령령으로 정하도록 한 같은 법 제22조의 규정에도 불구하고 대통령령에서는 위임규정을 별도로 두고 있지 아니하므로, 질의의 전제가 되는 장관의 권한을 지방자치단체의 장에게 위임한 경우라고 보기도 어려우며, 질의의 본론인 지방자치단체의 조례 제정 가능 여부를 살펴보기 위해서는 「구강보건법」상 각종 규정과 지방자치단체의 사무범위 등을 판단하여 접근해야 할 것입니다.
다음으로, 귀 청의 질의 중 지방자치단체가 법률과 유사한 내용의 조례를 제정할 수 있는지에 관한 내용을 살펴보면, 조례 일반론으로는 법령에 위배되지 않는 경우 법령을 구체화하거나 집행하기 위해서 법령과 유사한 내용의 조례를 제정하는 것이 금지되는 것은 아니라고 할 것이나, 질의요지의 문구에도 불구하고 첨부된 요청서상 귀 청 질의의 본질은 노인 구강보건사업 조례의 제정가능성에 대한 것으로 보이는바, 이에 한정하여 답변하도록 하겠습니다.
먼저, 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무’(자치사무, 단체위임사무 또는 기관위임사무로서 조례제정권을 위임한 경우)에 대하여 조례를 제정하도록 규정하고 있고, 이 건의 경우 조례내용상 구강보건사업과 관련된 법률을 검토할 필요가 있는바, 「구강보건법」 제5조 및 같은 법 시행규칙 제2조에서는 보건복지부장관은 구강보건사업기본계획(이하 “기본계획”이라 함)을 수립하고, 특별시장·광역시장·도지사(이하 “시·도지사”라고 함)는 구강보건사업기본계획에 따라 구강보건사업세부계획(이하 “세부계획”이라 함)을 수립하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 구강보건사업세부계획에 따라 해당 시ㆍ군ㆍ구의 구강보건사업집행계획(이하 “집행계획”이라 함)을 수립하도록 규정하고 있고, 「구강보건법」 제8조 및 같은 법 시행규칙 제3조에서는 시장·군수ㆍ구청장이 당해 집행계획의 시행결과를 시·도지사에게 제출하도록 하는 한편, 시·도지사는 집행계획의 시행결과를 평가하고, 그 평가결과와 당해 세부계획의 시행결과를 보건복지부장관에게 제출하여 보건복지부장관이 세부계획 및 집행계획에 대해 종합적으로 평가하도록 규정하고 있습니다.
이에 따르면, 시ㆍ도지사는 보건복지부장관이 수립한 기본계획의 범위 안에서 세부계획을 수립하여야 하고 이와 같이 수립된 세부계획은 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 집행계획의 기준이 되므로 상하급기관의 계획과 밀접한 관련을 맺고 있어, 구강보건사업이나 그 계획에 관한 사무가 지방자치단체가 전속적으로 결정할 수 있는 순수한 의미의 자치사무로 단정하기는 어려운 측면이 있고, 구강보건법령은 위와 같은 계획의 체계 외에 상급기관이 그 시행결과를 평가할 수 있는 규정도 두고 있어, 구강보건사업은 일련의 계획에 근거한 하나의 체계를 이루어 전국적으로 시행되고 있음을 알 수 있으므로 조례 제정에 있어 신중을 기할 필요가 있습니다.
그런데, 구강보건사업에 관하여 광역지방자치단체에서 조례를 제정한다고 하더라도 이는 시행계획의 범위를 벗어나 규정될 수 없으므로 조례를 별도로 제정하여 운영할 실익이 적은 것으로 보이고, 설령 지방자치단체의 재정상황이나 정책적 의지에 따라 시행계획과 별도로 시행하고자 하는 사항이 있다고 하더라도(혹은 시행계획의 내용 중 특정사업에 대한 것을 조례로 구체화하고자 하는 경우라고 하더라도) 이를 별도의 조례로 제정하여 운영하기 보다는 해당 사항을 시행계획에 포함시켜 구강보건에 관한 기본 원칙, 지원금, 광역과 기초지방자치단체간의 보조금 비율 등을 고려하여 집행기관에서 통일성 있게 관리하도록 하는 것이 타당할 것으로 보입니다.
또한, 시ㆍ도지사가 수립하는 세부계획은 매년 수립되는 것으로서 지방자치단체의 사정에 따라 그 내용이 매년 달라질 수 있는 것이나 이를 조례화시키는 경우 계획의 변경에 따라 조례를 즉시 개정하거나 변경내용을 반영하기 어려워 시행 등에 차질이 생길 수 있고, 조례는 계획의 범위 안에서 수립되어야 하는 한계가 있으므로 조례 개정 등에 시차가 있는 경우 동일한 내용의 사업에 대한 계획과 조례간의 불일치에 대하여 불필요한 혼선이 초래될 우려가 있는바, 이는 국민의 구강건강 증진을 목적으로 하는 「구강보건법」에서 예정하고 있는바가 아니라고 할 것입니다.
그러므로, 구강보건법령에서 위계에 따른 기본계획, 세부계획, 집행계획 등의 수립권한 및 체계, 상급기관에 의한 평가 규정 등 구강보건법령의 종합적인 규정을 검토하여 볼 때, 울산광역시에서는 세부계획을 수립하는 외에 노인 구강보건사업과 관련하여 별도의 조례를 제정하지 않는 것이 바람직한 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 대하여 조례를 정할 수 있도록 규정하고 있으므로, 어떠한 사항이 조례로 정할 수 있는 내용에 해당한다면 통상적인 경우 해당 지방자치단체의 정책적 의지 및 재정현황 등에 따라 연령이나 대상 등 지원대상을 특정하여 조례를 제정할 수도 있을 것입니다.
그러나, 이 사안의 경우 규정하려는 내용상 「구강보건법」에 대한 검토가 선행되어야 할 것이고, 이는 위에서 살펴본 바와 같이 구강보건법령에 규정된 계획들이 일련의 체계를 이루고 있어 계획집행의 실효성 등을 위하여 별도의 조례를 제정하지 않는 것이 바람직한 것으로 보이므로, 지원대상 등에 대한 논의도 세부계획에 규정된 내용 등을 기준으로 해야 할 것이지 위와 같은 일반론을 적용시켜 65세 이상자에 대한 지원 조례제정이 일률적으로 가능하다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
첨언으로, 조례제정 타당성 여부에 대한 논의를 별론으로 하더라도, 귀 시의 조례안 제2조와 「구강보건법」 제2조제1호에서는 동일한 ‘구강보건사업’이라는 용어를 규정하면서 그 정의에 다소간의 차이를 두고 있는바, 세부계획의 정의를 「구강보건법」과 관련하여 규정하고 있는 조례안 제6조의 문구를 고려할 때 동 조례안을 「구강보건법」과 절연하여 규정하려는 것이 아님을 알 수 있으므로, 관련된 법률과 조례에서 동일한 용어에 다른 정의 규정을 두어 집행에 혼선이 초래될 수 있는 것으로 보이고, 이는 구강보건사업이라는 용어를 기초로 만들어진 조례안 전반에 관한 문제로도 볼 수 있을 듯 하며, 같은 조례안 제10조의 보조금 지원에 관한 내용을 규정할 때에도 지원사업에 대한 기초 및 광역지방자치단체간의 보조금비율 등의 문제를 충분히 고려해서 규정할 필요가 있는 것으로 보입니다.
한글
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