이유
가. 질의 가에 대하여
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제8조제1항제1호에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 ‘주거 밀집지역’으로 생활환경의 보호가 필요한 지역에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정하여 가축의 사육을 제한할 수 있도록 하고 있는데, 위 규정의 주거 밀집지역에 대하여 가축분뇨법령에서 그 개념 범위를 구체적으로 정하고 있지 아니한바, 어떠한 범위까지를 주거 밀집지역으로 보아 가축사육 제한지역으로 조례로 규정할 수 있을 것인지에 대해서는 판단의 여지가 있을 수 있습니다.
그러나, 가축분뇨법 제8조제1항제1호에서 주거 밀집지역에 대하여 가축사육을 제한할 수 있도록 규정한 것은 여러 가구들이 모여 주거하는 있는 지역의 경우 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전의 필요성이 상대적으로 크므로 가축사육을 일정 부분 제한하더라도 우선적으로 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 실현하는 것이 공익상 더 필요하다는 판단에 따른 것이라고 보이는바, 이러한 취지에 비추어 볼 때 가축분뇨법령에서 주거 밀집지역에 대하여 특별하게 규정한 바가 없다고 하여 주택이 1가구라도 있다면 이러한 지역을 주거 밀집지역으로 보아 조례로 정하는 바에 따라 가축사육 제한지역으로 정할 수 있다고 하는 것은 가축을 사육하려는 자의 권리를 과도하게 제약할 수 있어 타당하지 않다고 할 것입니다.
즉, 조례로 주거 밀집지역 중 일정한 지역에 대하여 가축사육을 제한하도록 규정할 경우 일정 가구 이상이 모여 있어 사회 통념상 주거가 밀집된 것으로 볼 수 있을 정도의 지역에 대하여 가축사육을 제한할 수 있도록 하는 것이 가축분뇨법 제8조제1항제1호의 취지에 부합하는 것으로 보입니다.
따라서, 가축분뇨법 제8조제1항제1호의 ‘주거 밀집지역’의 개념 범위가 무엇인지에 대해서 판단의 여지는 있을 수 있으나, ‘1가구 이상의 주거시설’의 부지경계로부터 일정 거리까지를 가축사육 전부제한지역으로 지정할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 가축분뇨법 제8조제1항제1호에 부합한다고 보기는 어렵습니다.
나. 질의 나에 대하여
가축분뇨법 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제22조에 따른 특별대책지역 및 그 밖에 이에 준하는 수질환경이 필요한 지역(제2호), 「환경정책기본법」 제10조에 따른 환경기준을 초과한 지역(제3호) 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정하여 가축의 사육을 제한할 수 있도록 규정하고 있습니다.
한편, 「새만금사업 촉진을 위한 특별법」 제28조제1항에서는, 전라북도지사는 새만금사업지역으로 유입되는 오수ㆍ분뇨 및 축산폐수로 인한 수질오염 방지와 그 오염원 해소를 위하여 해당 오수ㆍ분뇨 및 축산폐수 등 수질오염원의 발생지역에 대하여 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 거쳐 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별관리지역으로 지정ㆍ관리할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이 사안 조례안에서 ‘특별관리지역에 준하는 지역’으로서 새만금사업지역으로 유입되는 가축분뇨로 인한 수질오염 방지와 그 오염원 해소를 위하여 필요한 지역의 경우, 가축분뇨법 제8조제1항제2호 중 상수원보호구역 등에 ‘준하는’ 수질환경보전이 필요한 지역에 해당할 수 있다고 보이는바, 해당 지역을 구체적으로 정하여 가축사육 제한지역으로 조례에 규정하는 것이 관계 법령의 범위를 벗어난다고 할 수는 없다고 보입니다.
그러나, 이 사안 조례안 규정 중 「새만금사업 촉진을 위한 특별법」 제28조의 특별관리지역에 준하는 지역이란, 특별관리지역으로 지정되지는 아니하였으나 지정된 지역과 비슷한 수준으로 새만금사업지역의 수실오염원을 발생시키는 지역을 지칭하려는 것으로 보이나, ‘특별관리지역에 준하는 지역’이 지역적 특색에 중점을 둔 것인지 또는 관계 중앙행정기관장과의 협의 등 지역의 지정절차에 중점을 둔 것인지가 불명확한 측면이 있는 등 의미가 확정적이지 아니하여 오히려 해석상의 혼란이 발생할 수 있으므로 입법기술적으로는 바람직하지 않다고 보입니다.
또한, 「새만금사업 촉진을 위한 특별법」 제28조의 특별관리지역 지정과 가축분뇨법 제8조의 가축사육 제한지역 지정은 서로 다른 법령에 근거한 별개의 것으로서, 가축사육 제한지역은 특별관리지역 지정 여부와 관계 없이 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 가축분뇨법 제8조제1항에 해당하여 제한의 필요성이 있다고 인정하는 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 지정할 수 있다고 할 것인바, ‘특별관리지역에 준하는 지역’과 가축사육 제한지역을 결부시켜 규정하여야 할 현실적 필요성 또한 없다고 할 것입니다.
따라서, ‘「새만금사업 촉진을 위한 특별법」 제28조의 특별관리지역에 준하는 지역으로서’ 새만금사업지역으로 유입되는 가축 분뇨로 인한 수질오염 방지와 그 오염원 해소를 위하여 필요한 지역을 가축사육 제한지역으로 정하여 조례에 규정하는 것이 관계 법령의 범위를 벗어나서 불가능하다고 할 수는 없지만, 특별관리지역에 준하는 지역이 무엇을 의미하는지에 대한 해석상 혼선이 있을 수 있으므로 입법기술적으로 바람직하지 않다고 보입니다.
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