이유
가. 질의 가에 대하여
우선, 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 정할 수 있도록 규정하고 있는바, 해당 사무가 자치사무나 단체위임사무 또는 법령에서 위임된 기관위임사무에 해당한다면 지방자치단체에서는 필요에 따라 조례를 제정할 수 있고, 상급 지방자치단체에서 이러한 내용의 조례를 제정하지 않았다는 이유로 기초지방자치단체의 조례제정권이 제한되는 것은 아니라고 할 것입니다.
그러나, 이 사안의 경우에는 위와 같은 단순한 조례제정권의 일반론 외에 조례내용상 구강보건사업과 관련된 법률을 검토할 필요가 있는바, 먼저, 「구강보건법」 제5조 및 같은 법 시행규칙 제2조에서는 보건복지부장관은 구강보건사업기본계획(이하 “기본계획”이라 함)을 수립하고, 특별시장·광역시장·도지사(이하 “시·도지사”라고 함)는 구강보건사업기본계획에 따라 구강보건사업세부계획(이하 “세부계획”이라 함)을 수립하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 구강보건사업세부계획에 따라 해당 시ㆍ군ㆍ구의 구강보건사업집행계획(이하 “집행계획”이라 함)을 수립하도록 규정하고 있고, 「구강보건법」 제8조 및 같은 법 시행규칙 제3조에서는 시장·군수ㆍ구청장이 당해 집행계획의 시행결과를 시·도지사에게 제출하도록 하는 한편, 시·도지사는 집행계획의 시행결과를 평가하고, 그 평가결과와 당해 세부계획의 시행결과를 보건복지부장관에게 제출하여 보건복지부장관이 세부계획 및 집행계획에 대해 종합적으로 평가하도록 규정하고 있습니다.
이에 따르면, 시장·군수·구청장은 보건복지부장관 및 시ㆍ도지사가 각각 수립한 기본계획 및 세부계획의 범위 안에서 집행계획을 수립하여야 하므로 상급기관의 계획과 밀접한 관련을 맺고 있어, 구강보건사업이나 그 계획에 관한 사무가 지방자치단체가 전속적으로 결정할 수 있는 순수한 의미의 자치사무로 단정하기는 어려운 측면이 있고, 구강보건법령은 위와 같은 계획의 체계 외에 상급기관이 그 시행결과를 평가할 수 있는 규정도 두고 있어, 구강보건사업은 일련의 계획에 근거한 하나의 체계를 이루어 전국적으로 시행되고 있음을 알 수 있으므로 조례 제정에 있어 신중을 기할 필요가 있습니다.
그런데, 구강보건사업에 관하여 기초지방자치단체에서 조례를 제정한다고 하더라도 이는 집행계획의 범위를 벗어나 규정될 수 없으므로 조례를 별도로 제정하여 운영할 실익이 적은 것으로 보이고, 설령 지방자치단체의 재정상황이나 정책적 의지에 따라 집행계획과 별도로 시행하고자 하는 사항이 있다고 하더라도(혹은 집행계획의 내용 중 특정사업에 대한 것을 조례로 구체화하고자 하는 경우라고 하더라도) 이를 별도의 조례로 제정하여 운영하기 보다는 해당 사항을 집행계획에 포함시켜 구강보건에 관한 기본 원칙, 지원금, 광역과 기초지방자치단체간의 보조금 비율 등을 고려하여 집행기관에서 통일성 있게 관리하도록 하는 것이 타당할 것으로 보입니다.
또한, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 수립하는 집행계획은 매년 수립되는 것으로서 지방자치단체의 사정에 따라 그 내용이 매년 달라질 수 있는 것이나 이를 조례화시키는 경우 계획의 변경에 따라 조례를 즉시 개정하거나 변경내용을 반영하기 어려워 시행 등에 차질이 생길 수 있고, 조례는 계획의 범위 안에서 수립되어야 하는 한계가 있으므로 조례 개정 등에 시차가 있는 경우 동일한 내용의 사업에 대한 계획과 조례간의 불일치에 대하여 불필요한 혼선이 초래될 우려가 있는바, 이는 국민의 구강건강 증진을 목적으로 하는 「구강보건법」에서 예정하고 있는바가 아니라고 할 것입니다.
그러므로, 구강보건법령에서 장관의 기본계획 수립권한, 시ㆍ도지사의 세부계획 수립권한, 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 집행계획 수립권한에 대해서 규정하고 있고, 전라북도에서는 구강보건사업에 관한 별도의 조례 없이 구강보건사업세부계획에 따라 사업을 실시하고 있는 경우, 익산시에서는 집행계획을 수립하는 외에 구강보건사업과 관련하여 별도의 조례를 제정하지 않는 것이 바람직한 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 정할 수 있도록 규정하고 있는데, 위에서 살펴본바와 같이 「구강보건법」 및 같은 법 시행규칙에서는 보건복지부장관이 기본계획을, 시·도지사가 세부계획을, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 집행계획을 수립하도록 규정하고 있으므로, 기초지방자치단체의 조례안에서 시ㆍ도지사가 수립하도록 하고 있는 세부계획을 시장이 수립하도록 규정하는 것은 구강보건법령에 위배되는 것으로 보입니다.
첨언으로, 질의 가의 조례제정 타당성 여부에 대한 논의를 별론으로 하여 조례안 제정이 가능하다고 보더라도, 귀 익산시 조례안 제2조와 「구강보건법」 제2조제1호에서는 동일한 ‘구강보건사업’이라는 용어를 규정하면서 그 정의에 다소간의 차이를 두고 있는바, 세부계획의 정의를 「구강보건법」과 관련하여 규정하고 있는 조례안 제6조의 문구를 고려할 때 동 조례안을 「구강보건법」과 절연하여 규정하려는 것이 아님을 알 수 있으므로, 관련된 법률과 조례에서 동일한 용어에 다른 정의 규정을 두어 집행에 혼선이 초래될 수 있는 것으로 보이고, 이는 구강보건사업이라는 용어를 기초로 만들어진 조례안 전반에 관한 문제로도 볼 수 있을 듯 하며, 같은 조례안 제10조의 보조금 지원에 관한 내용을 규정할 때에도 지원사업에 대한 기초 및 광역지방자치단체간의 보조금비율 등의 문제를 충분히 고려해서 규정할 필요가 있는 것으로 보입니다.
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