이유
「지방자치법」 제12조에서는 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다고 하여 주민의 자격을 정하고 있고, 「지방재정법」 제39조 및 같은 법 시행령 제46조는 지방예산편성과정에서의 주민참여에 대하여 조례로 정할 수 있도록 되어 있으나 같은 법에서는 별도로 ‘주민’을 정의하고 있지 않은바, 이 사안에서는 「주민참여 기본조례안」 및 「주민참여예산제 운영조례안」과 같은 지방자치단체의 조례에서 「지방자치법」 제12조에 따른 주민 외에 “그 구역 내에 본점이나 지점을 둔 사업체에 근무하는 사람”, “구의 발전을 위하여 필요하다고 추천된 사람” 등도 주민의 범위에 포함하여 지방자치단체의 조례로 규율할 수 있는 있는지에 대한 질의인 것으로 보입니다.
먼저, 「지방자치법」 제12조는 같은 법 제13조부터 제21조까지의 규정 등 및 관계 법령에 따른 주민의 권리를 행사하거나 의무를 부담하는 주체가 되는 주민의 자격을 기본적으로 정한 것이라고 할 것인데, 이에 따라 「지방자치법」에 정해진 주민의 권리를 행사하는 경우를 살펴보면, 같은 법 제14조에 따른 주민투표의 경우에는 주민투표권을 누가 갖는지에 대하여 「주민투표법」 제5조에서 규정하고 있고, 「지방자치법」 제15조에 따른 조례의 제정과 개폐 청구에 있어서도 같은 조 제1항에서 19세 이상의 주민으로서 각 호에 해당하는 사람이 지방자치단체의 장에게 조례를 제정ㆍ개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있도록 하는 등 해당 권리를 행사할 수 있는 주민의 범위를 그 조문 또는 관련 법령으로 개별적으로 정하고 있으며, 같은 법 제21조에서는 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 비용을 분담하도록 하고 있는바, 만약 조례의 내용이 「지방자치법」 또는 관계 법률에 따른 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하고 있는 내용이라면, 해당 권리 및 의무와 관계된 개별 법령 또는 개별 조항에 따른 주민의 범위 안에서만 조례로 주민을 정의할 수 있을 것입니다.
그러나 이와는 달리, 「지방자치법」 또는 관계 법률에 따라 주민에게 주어진 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것이 아니고, 조례로 정하는 주민에게 해당 지방자치단체의 정책을 제안하고 의견을 개진할 수 있는 기회를 주는 내용을 조례로 정하여 「지방자치법」 제12조에 따른 주민 외의 여러 사람들의 의견을 수렴하고자 하는 것이라면 「지방자치법」 제12조에 따른 주민의 범위와 달리 조례로 주민의 범위를 정하여 규율할 수 있을 것입니다.
따라서, 일정한 사람에게 지방자치단체의 정책을 제안하고 의견을 개진할 수 있도록 하는 등 법적인 권리ㆍ의무와 무관한 이 사안의 경우에는 「지방자치법」 제12조와 다르게 조례로 주민을 범위를 정할 수 있는 것으로 보입니다.
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