이유
가. 질의의 공통사항
「민원 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”이라 한다) 제4조제1항에서는 민원을 처리하는 담당자는 담당 민원을 신속·공정·친절·적법하게 처리하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 행정기관의 장은 민원인 등의 폭언·폭행, 목적이 정당하지 아니한 반복 민원 등으로부터 민원 처리 담당자를 보호하기 위하여 민원 처리 담당자의 신체적·정신적 피해의 예방 및 치료 등 대통령령으로 정하는 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 「민원 처리에 관한 법률 시행령」(이하 “민원처리법시행령”이라 한다) 제4조제1항에서는 법 제4조제2항에서 “민원 처리 담당자의 신체적·정신적 피해의 예방 및 치료 등 대통령령으로 정하는 필요한 조치”란 민원인의 폭언·폭행 등이 발생한 경우 민원인으로부터 민원 처리 담당자를 보호하기 위한 조치로서 민원 처리 담당자의 분리 또는 업무의 일시적 중단(제3호) 등의 조치(이하 “보호조치”라 한다)를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 국가, 지방자치단체 및 법 제2조제3호나목·다목에 따른 행정기관의 장은 제1항의 조치를 위하여 필요한 사항을 관계 법령이나 자치법규 등으로 정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 민원처리법시행령 제4조제4항에 따라 마련하려는 ‘고흥군 공무원 민원응대에 관한 조례안’(이하 “고흥군조례안”이라 한다)은 고흥군 공무원의 민원응대에 관한 사항을 규정함으로써 민원인의 권익을 보호하고 특이민원으로 인한 공무원의 신체적·정신적 피해를 사전에 예방함을 목적으로 하는 조례로서, 제2조제1호에서는 “특이민원”이란 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위(가목) 등의 행위를 말한다고 하고 있고, 제4조 및 제5조에서는 민원 처리 담당자에 대한 보호조치로서 특이민원에 대한 전화 및 대면 응대방법을 각각 정하고 있는데, 특이민원을 전화로 응대하는 경우에는 민원인에 대한 폭언·성희롱 발언의 중지 요청, 녹음 실시, 관련 법령에 따른 처벌 경고 등의 일정한 절차를 거쳐 통화를 종료할 수 있도록 하고 있고(제4조제1항), 특이민원을 대면으로 응대하는 경우에는 비상대응팀을 구성하여 녹화·녹음 실시, 민원인 격리 등의 업무분장에 따라 대응하도록 하고 있으며(제5조제1항), 동일한 민원인의 특이민원이 반복되는 경우에는 팀장 또는 부서장이 특이민원을 응대하도록 규정하려 하고 있습니다(제4조제3항 및 제5조제3항).
나. 질의 가에 대하여
일반적으로 상위법령의 위임에 따라 자치법규를 정립하게 되는 경우에는 상위법령에서 정해 놓고 있는 자치법규의 입법형식을 따르면 되지만, 상위법령에서 별도로 자치법규의 입법형식을 정하고 있지 않은 경우에는 우선적으로 사무의 성격과 「지방자치법」 등 관계 법령을 검토하여 그에 맞는 입법형식을 선택해야 할 것입니다(각주: 법제처, 『2022 자치법규 입안 길라잡이』, 2022, 11쪽 및 12쪽 참조).
먼저, 민원처리법시행령 제4조제4항에서는 국가, 지방자치단체 등은 민원 처리 담당자에 대한 보호조치를 위하여 필요한 사항을 ‘관계 법령이나 자치법규 등’으로 정할 수 있도록 규정하고 있어 입법형식에 대해 제한을 두고 있지 않은바, 지방자치단체는 실시하려는 보호조치의 구체적인 내용에 따라 그에 적합한 형식의 ‘자치법규 등’을 선택하여 관련 내용을 정할 수 있을 것으로 보입니다.
한편, 「지방자치법」에서는 민원을 응대하는 방법 및 절차에 관한 내용을 별도로 정하고 있거나 조례로 정하도록 위임하는 규정을 두고 있지 않고 있고, 고흥군조례안에서 민원 응대방법을 규정하려는 취지는 민원인의 권익을 보호하고 특이민원으로부터 민원 처리 담당자를 보호하기 위한 것으로서, 민원인 응대에 관한 사무는 행정기관이 행정 목표를 설정하고 그것을 효과적으로 달성하기 위해 기획·조직하고 지도·조정·통제하는 관리 업무의 일환으로서 「지방자치법」 제13조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 행정관리사무에 해당하는 것으로 보이는바(각주: 법제처 2013. 6. 4. 의견제시 13-0162 참조), 이러한 사무의 집행 방법·절차에 관한 사항을 조례로 정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
따라서, 민원 처리 담당자를 보호하기 위한 조치로서 민원인이 폭언·폭행 등을 하는 경우 녹음·녹화 등의 절차를 거쳐 민원 응대를 종료할 수 있도록 하는 등 민원 처리 담당자의 민원 응대방법에 관한 구체적인 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체의 장의 사무집행을 감시·통제할 수 있게 하고 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결에 대한 재의 요구권 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체의 장의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 고유권한이 아닌 사항에 대해서도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용되지 않습니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결; 법제처 2024. 6. 25. 의견제시 24-0138 참조).
살피건대, 고흥군조례안 제4조 및 제5조에서는 특이민원에 대한 전화 및 대면 응대방법으로 폭언·성희롱 발언의 중지 요청, 비상대응팀의 구성·운영, 녹음·녹화 실시, 관련 법령에 따른 처벌 경고 등의 구체적인 민원 응대방법에 관한 사항을 규정하고 있는데, 이러한 민원 응대방법은 집행기관 내부의 업무처리 방법 및 절차에 관한 사항이기는 하나, 제4조제1항에서는 ‘민원처리 담당자는 … 종료할 수 있다’와 같이 집행기관에 재량을 부여하는 형식을 취하고 있고, 제4조제3항 및 제5조제1항·제3항에서는 ‘응대한다’ 또는 ‘대응한다’와 같이 의무를 나타내는 서술어를 사용하고 있으나 이 규정의 취지가 민원 처리 담당자를 특이민원으로부터 보호하기 위한 것으로서, 해당 규정에서 정하고 있는 방법과 절차를 거치지 않고 특이민원을 처리한다 하더라도 민원 처리 담당자에 대한 어떠한 불이익도 없는 점 등을 고려할 때, 이 사안에서의 민원 응대방법에 관한 규정은 민원 처리 담당자에게 의무를 부과하려는 취지가 아니라 일반적인 업무 처리 원칙과 기준을 제시하는 규정으로 보는 것이 타당한바, 이 사안에서의 민원 응대방법에 관한 내용이 지방자치단체의 장의 민원사무에 관한 집행권한을 본질적으로 침해한다고 보기는 어려워 보입니다.
따라서, 이 사안의 경우 지방의회의원이 발의하여 민원 처리 담당자의 민원 응대방법에 관한 구체적인 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다만, 앞서 살펴본 것처럼 이 사안에서의 민원 응대방법에 관한 규정이 특이민원 응대에 대한 원칙과 기준을 제시하는 규정에 해당한다 하더라도, 고흥군조례안 제4조제3항 및 제5조제1항·제3항은 제4조제1항과 다른 방식으로 서술됨으로써, 특이민원이 반복하여 발생한 경우와 전화가 아닌 대면으로 특이민원을 응대하는 방법에 대해서는 민원 처리 담당자가 각 민원의 개별성·특수성과 민원 처리 상황, 조직 구성원 등을 고려하지 않고 일률적으로 조례에서 정하고 있는 방법과 절차에 따라 특이민원을 처리해야 하는 것으로 오해될 수 있는 것으로 보이는바, 서술어를 집행기관의 재량이 인정되는 형식의 용어로 수정하거나, 민원 처리 담당자에 대한 보호조치의 실시 근거만 조례에 규정하고, 보호조치의 구체적인 내용으로서 특이민원에 대한 응대방법에 대해서는 규칙 또는 행정규칙(행정조직 내부의 사무 처리 절차 등을 규율하는 훈령·예규 등을 말함)으로 정하도록 위임하는 방안도 고려할 수 있을 것이므로, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
라. 질의 다에 대하여
행정안전부에서 마련하여 배포한 「공직자 민원응대 매뉴얼」(이하 “민원매뉴얼”이라 한다)은 민원 처리 담당자가 민원 업무를 수행하면서 참고할 수 있도록 구체적인 민원 응대방법을 제시한 가이드라인으로서, 그 내용으로는 민원응대 관련 기본원칙, 일반적인 민원 응대요령 및 폭언·성희롱 등 유형별 특이민원에 대한 응대방법에 관하여 규정하고 있으며, 민원 현장에서 발생하는 다양한 응대 상황에 맞게 민원매뉴얼의 내용을 적절히 활용하도록 하고 있습니다.
이와 같이, 민원매뉴얼은 현행 민원처리법의 위임에 의하지 않고 마련된 민원 응대 가이드라인으로, 민원 업무를 수행하는 지방자치단체에 대하여 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것은 아니라 할 것인바, 고흥군에서 민원매뉴얼의 내용과 다르게 민원 처리 담당자의 구체적인 민원 응대방법에 관한 내용을 조례에 규정하는 것이 불가능한 것으로 보이지 않습니다.
다만, 민원처리법 제4조제2항에서는 민원 처리 담당자에 대한 보호조치에 관한 사항을 규정하면서, 제5조제1항에서는 민원인은 행정기관에 민원을 신청하고 신속·공정·친절·적법한 응답을 받을 권리가 있다고 규정하고 있으므로, 귀 군에서는 민원매뉴얼과 다르게 규정하려는 구체적인 민원 응대방법이 민원 처리 담당자와 민원인의 권익 간의 균형 등에 비추어 타당한지에 대해서는 신중히 검토할 필요가 있는 것으로 보이는바, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「민원 처리에 관한 법률」
제4조(민원 처리 담당자의 의무와 보호) ① 민원을 처리하는 담당자는 담당 민원을 신속·공정·친절·적법하게 처리하여야 한다.
② 행정기관의 장은 민원인 등의 폭언·폭행, 목적이 정당하지 아니한 반복 민원 등으로부터 민원 처리 담당자를 보호하기 위하여 민원 처리 담당자의 신체적·정신적 피해의 예방 및 치료 등 대통령령으로 정하는 필요한 조치를 하여야 한다.
③ 민원 처리 담당자는 행정기관의 장에게 제2항에 따른 조치를 요구할 수 있다.
④ 행정기관의 장은 제3항에 따른 민원 처리 담당자의 요구를 이유로 해당 민원 처리 담당자에게 불이익을 주어서는 아니 된다.
제5조(민원인의 권리와 의무) ① 민원인은 행정기관에 민원을 신청하고 신속·공정·친절·적법한 응답을 받을 권리가 있다.
② 민원인은 민원을 처리하는 담당자의 적법한 민원처리를 위한 요청에 협조하여야 하고, 행정기관에 부당한 요구를 하거나 다른 민원인에 대한 민원 처리를 지연시키는 등 공무를 방해하는 행위를 하여서는 아니 된다.
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