이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).
한편, 「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 한다) 제20조에서는 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예(이하 “교육·학예”라 한다)에 관한 사무를 교육감의 관장사무로 규정하고 있는바, 이 사안에서 경기도교육감이 「대안교육기관에 관한 법률」(이하 “대안교육기관법”이라 한다)에 따른 대안교육기관(이하 “대안교육기관”이라 한다)에 학생 급식비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하기 위해서는 먼저, 이러한 사무가 교육·학예에 관한 사무에 해당해야 할 것입니다.
살피건대, 「지방자치법」 제13조제2항제5호에서는 교육의 진흥에 관한 사무를 자치사무 중 하나로 예시하고 있고, 교육자치법 제20조에서는 평생교육과 그 밖의 교육·학예 진흥에 관한 사항(제8호) 및 그 밖에 해당 시·도의 교육·학예에 관한 사항(제17호)을 교육감의 관장사무로 규정하고 있으며, 대안교육기관법 제3조에서는 대안교육기관의 운영을 위하여 필요한 시책을 수립·시행해야 하는 주체로 지방자치단체를 규정하고 있고, 「학교 밖 청소년 지원에 관한 법률」 제3조에서는 지방자치단체가 학교 밖 청소년 지원에 필요한 법적·제도적 장치를 마련하여 시행하고, 학교 밖 청소년의 교육복지 실현을 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 이 사안에서 대안교육기관에 대한 학생 급식비 지원은 학생 및 학부모의 경제적·심리적 부담을 덜어줌으로써 학생들이 학습에 전념하고 평등하게 교육을 받을 수 있는 교육여건을 형성하기 위한 것으로 교육의 진흥에 관한 사무에 해당하는 것으로 보이고, 대안교육기관이 「초·중등교육법」에 따른 학교에 해당하지 않는다고 하여(각주: 법제처 2022. 4. 6. 회신 22-0029 해석례 참조) 그 학생에 대한 지원 사무의 성격을 달리 볼 것도 아니라 할 것이므로(각주: 법제처 2022. 10. 5. 의견제시 22-0283 참조), 대안교육기관에 대해 학생 급식비를 지원하는 것은 경기도교육감의 소관 사무에 해당하는 것으로 보입니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 대안교육기관에 학생 급식비를 지원하기 위해서는 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별 법률에 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것인데(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조), 「지방교육재정교부금법」 제11조에서 시·군·자치구는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할구역에 있는 고등학교 이하 각급학교의 교육에 드는 경비를 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 「사립학교법」 제43조에서 지방자치단체는 사립학교 교육을 지원하기 위하여 대통령령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 보조를 신청한 학교법인 또는 사학지원단체에 보조금을 교부하거나 그 밖의 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는 것과 달리, 대안교육기관법에서는 대안교육기관에 대한 지방자치단체의 보조금 지원에 관한 사항을 규정하고 있지 않으며, 그러한 사항을 규정하고 있는 다른 법률도 없는 것으로 보이는바, 이 사안의 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하지 않습니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 같은 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는데, 여기서 “지방자치단체가 권장하는 사업”에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
따라서, 경기도교육감이 대안교육기관법에 따른 대안교육기관에 학생 급식비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 같은 법 및 같은 법 시행령의 규정과 경기도의 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것이고, 그에 따라 귀 도에서 조례 제정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
다만, 현행 「경기도교육청 학교 밖 청소년 교육지원 조례」 제10조에서는 교육감은 학교 밖 청소년 교육지원 사업을 하는 대안교육기관(각주: 「경기도교육청 학교 밖 청소년 교육지원 조례」에서는 “대안교육기관”을 학업을 중단하거나 개인적인 특성에 맞는 교육을 받으려는 학생을 대상으로 하는 현장 실습 등 체험 위주의 교육, 인성 위주의 교육 또는 개인의 소질·적성 개발 위주의 교육 등 다양한 교육을 하는 기관으로서 「초·중등교육법」 제4조에 따른 경기도교육감의 인가를 받지 않은 기관으로 정의하고 있고(제2조제3호), 「대안교육기관에 관한 법률」에서는 “대안교육기관”을 「초·중등교육법」 제4조에 따른 인가를 받지 아니하고 이 법 제5조에 따라 등록하여 대안교육을 실시하는 시설·법인 또는 단체로 정의하고 있어(제2조), 「경기도교육청 학교 밖 청소년 교육지원 조례」에 따른 대안교육기관의 범위가 더 넓은 것으로 보이는바, 이 사안에서의 대안교육기관은 같은 조례의 적용 대상에 해당하는 것으로 봄.)에서 교육을 받는 학교 밖 청소년을 지원하기 위해 필요하다고 인정하는 경비를 예산의 범위에서 보조할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안과 관련하여 귀 도가 규정하려는 대안교육기관에 대한 지원과 그 내용이 중복될 소지가 있어 보이므로, 입법경제적 측면에서 별도의 조례를 제정할 필요가 있는지 검토할 필요가 있는 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다) 제3조제3항 및 제6조제2항에 따르면, 교육감은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없고, 같은 법 시행령 제3조에서는 법령에 근거하여 지방보조금을 운영비로 교부하는 경우 그 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목을 인건비(제1호), 사무관리비(제2호), 임차료(제3호)와 그 밖에 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체, 법인·단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등의 기본적인 운영을 위하여 특별히 필요하다고 인정하는 경비(제4호)로 규정하면서, 그 경비가 지방보조사업을 수행하는 데 직접 드는 경비인 경우는 제외한다고 규정하고 있는바, 교육감이 대안교육기관의 기본적인 운영에 필요한 경비로서 교직원 인건비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하려면 법령에 명시적인 근거가 있어야 할 것입니다.
그런데, 질의 가에서 살펴본 바와 같이, 대안교육기관법 및 여타 법령에서는 지방자치단체가 대안교육기관에 대해 운영비 등 보조금을 지원할 수 있도록 하는 규정을 두고 있지 않은바, 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행령」 제3조 단서에 따라 지방보조사업을 운영하는 데 직접 드는 경비를 지급하는 경우는 별론으로 하고, 경기도교육감이 대안교육기관에 교직원 인건비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 직접 규정하는 것은 지방보조금법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② ∼ ③ (생 략)
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ① ∼ ② (생 략)
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ ∼ ⑤ (생 략)
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」
제3조(다른 법률과의 관계) ① ∼ ② (생 략)
③ 이 법을 적용할 때 교육·과학 및 체육에 관한 사항 또는 교육비 특별회계에 관하여는 “지방자치단체의 장” 또는 “시·도지사”는 “교육감”으로, “행정안전부장관”은 “교육부장관”으로 본다.
제6조(지방보조금의 예산 편성 및 운영) ① 지방자치단체의 장은 해당 지방보조사업의 성격, 지방보조사업자의 비용부담능력 등을 고려하여 지방보조금을 편성하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다. 이 경우 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 대통령령으로 정한다.
③ 지방자치단체의 장은 지방보조금이 중복 교부되거나 부적격자에게 교부되지 아니하도록 지원이력 등을 체계적으로 관리하여야 한다.
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행령」
제3조(운영비 사용 경비의 종목) 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제6조제2항 전단에 따라 법령에 근거하여 지방보조금을 운영비로 교부하는 경우 그 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 다음 각 호와 같다. 다만, 각 호의 경비가 지방보조사업을 수행하는 데 직접 드는 경비인 경우는 제외한다.
1. 인건비
2. 사무관리비
3. 임차료
4. 그 밖에 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체, 법인·단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등의 기본적인 운영을 위하여 특별히 필요하다고 인정하는 경비
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