이유
가. 질의의 공통사항
「수도법」 제6조제1항에서는 시·도지사(특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)는 수도사업의 효율성을 높이고 수돗물의 수요 관리를 강화하기 위하여 1인당 적정 물 사용량 등을 고려하여 관할 시·군·구(자치구를 말한다)별 물 수요 관리 목표를 정하고 이를 달성하기 위한 종합적인 계획(이하 “종합계획”이라 한다)을 5년마다 수립하여 환경부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 종합계획을 시행하기 위하여 “절수 설비 등 물 절약 시설의 연차별 보급목표 및 추진계획” 등이 포함된 계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 수립하여 시·도지사의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항에서는 건축주는 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물이나 지방자치단체의 조례로 정하는 시설을 건축하려는 경우에 수돗물의 절약과 효율적 이용을 위하여 절수설비를 설치하여야 한다고 규정하고 있습니다.
「지방자치법」 제28조제1항에서는 “지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”라고 규정하고 있는바, 여기서 법령의 범위란 법령에 위반되지 않는 범위 내를 의미하고, 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 가리키므로(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조), 조례 제정을 위해서는 자치사무나 단체위임사무에 해당해야 하고, 법령에 위반되지 않아야 할 것이며, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항은 법률의 위임이 있어야 할 것입니다(각주: 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결 참조).
나. 질의 가에 대하여
「서울특별시 강서구 물 절약을 위한 절수설비 및 절수기기 설치 지원에 관한 조례안」(이하 “강서구조례안”이라 한다) 제5조에서는 구청장은 물 절약을 위한 정기적이고 전문적인 교육체계 개발 및 교육(제1호), 물 절약을 위한 우수사례 발굴·홍보 및 포상(제2호)을 시행할 수 있도록 하고 있는바, 이 사안은 구청장이 물 절약을 위하여 강서구조례안 제5조제1호 및 제2호와 같은 시책을 시행할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
살피건대 구청장은 종합계획을 시행하기 위하여 “절수 설비 등 물 절약 시설의 연차별 보급목표 및 추진계획”이 포함된 시행계획을 수립하여야 하는 점, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목 및 제4호마목·사목에서 주민복지에 관한 사업, 주거생활환경 개선의 장려 및 지원과 자연보호활동을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 물 부족에 대비하여 물을 절약하기 위한 각종 시책을 수행하는 사무는 서울특별시 강서구(이하 “강서구”라 한다)의 자치사무에 해당하는 것으로 보이고, 상위법령에서 이러한 시책을 시행하는 것을 제한하는 규정은 없는 것으로 보이므로, 구청장이 강서구조례안 제5조제1호 및 제2호와 같은 시책을 시행할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
따라서, 구청장이 물 절약을 위한 교육체계 개발 및 교육, 우수사례 발굴·홍보 및 포상과 같은 시책을 시행할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「수도법」 제15조제1항에서는 건축주는 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물이나 지방자치단체의 조례로 정하는 시설을 건축하려는 경우에 수돗물의 절약과 효율적 이용을 위하여 절수설비를 설치하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 해당 절수설비를 설치하여야 하는 건축물이나 시설에 대하여 구청장이 재정적 지원을 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
살피건대 질의 가에서 살펴본 바와 같이 수돗물의 절약과 효율적 이용을 위하여 절수설비 설치를 지원하는 사무는 강서구의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
한편, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로 위와 같은 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에 해당하는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
살피건대, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 「수도법」에는 절수설비를 설치하여야 하는 건축물이나 시설에 대한 재정적 지원의 근거는 없는 것으로 보이고, 절수설비를 설치하여야 하는 건축물이나 시설에 대하여 지원하는 사무가 「지방자치법」 제13조제2항제2호마목 및 제4호마목·사목에 따른 자치사무에 해당하더라도 해당 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우라고 보기는 어렵습니다(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결; 법제처 2023. 4. 19. 의견제시 23-0031 참조 ).
다음으로 절수설비를 설치하여야 하는 건축물이나 시설에 대하여 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
이와 관련하여 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(각주: 청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결 참조 ) 주민들이 일상생활을 영위하는 데 필수불가결한 시설의 설치 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 해당 시설의 설치사업이 사실상 어렵게 되는 경우(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 구청장이 절수설비의 설치가 필요한 건축물이나 시설에 대하여 예산의 범위에서 재정적 지원을 할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 것인지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하고, 강서구의 재정적 상황 등을 종합적으로 검토한 후 귀 구의 정책적 판단에 따라 결정해야 할 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
「수도법」 제15조제1항에서는 건축주는 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물이나 지방자치단체의 조례로 정하는 시설을 건축하려는 경우에 수돗물의 절약과 효율적 이용을 위하여 절수설비를 설치하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 해당 절수설비를 설치하여야 하는 건축물이나 시설에 대하여 구청장이 절수설비 설치 여부를 서류(절수형 제품설치확인필증, 납품확인서, 환경표지인증서 또는 시험성적서, 현장설치사진)로 확인하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
살피건대 강서구조례안에서는 구청장이 절수설비의 설치 여부를 서류로 확인해야 한다고 규정하고 있을 뿐 서류로 확인하는 절차나 방법에 대해서는 규정하고 있지 않은 것으로 보입니다.
그런데 절수설비의 설치 여부를 서류로 확인하도록 하는 의무는 비록 구청장에게 부여되어 있지만, 해당 서류를 건축주로 하여금 제출하도록 하여 구청장이 확인하려는 취지라면 「수도법」에서 건축주에게 해당 서류의 제출의무를 부여하고 있거나 그러한 내용을 조례에 정할 수 있도록 위임한 바가 없음에도, 건축주에게 해당 서류 제출의무를 부과하는 것이 되므로 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 위배될 소지가 있는 것으로 보이는바, 이러한 점들을 고려하여 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「수도법」
제6조(물 수요 관리 목표제의 실시) ①시·도지사는 수도사업의 효율성을 높이고 수돗물의 수요 관리를 강화하기 위하여 1인당 적정 물 사용량 등을 고려하여 관할 시·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)별 물 수요 관리 목표를 정하고 이를 달성하기 위한 종합적인 계획(이하 이 조에서 “종합계획”이라 한다)을 5년마다 수립하여 환경부장관의 승인을 받아야 한다. 수립된 종합계획을 변경하려는 때에도 또한 같다.
②시장·군수·구청장은 종합계획을 시행하기 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 계획(이하 이 조에서 “시행계획”이라 한다)을 수립하여 시·도지사의 승인을 받아야 하고, 수립된 시행계획을 변경하려는 때에도 승인을 받아야 한다. 다만, 특별시·광역시·특별자치시의 경우 제1호 및 제2호에 관한 사항은 특별시장, 광역시장 및 특별자치시장이 시행계획을 수립·시행한다.
1. 연차별 누수량(漏水量) 줄이기 목표 및 사업계획
2. 연차별 유수수량(有收水量, 수도사업자가 수도시설을 통하여 공급한 총급수량 중 요금을 징수할 수 있는 수량을 말한다) 늘리기 목표 및 사업계획
3. 절수 설비 등 물 절약 시설의 연차별 보급목표 및 추진계획
4. 그 밖에 물 절약과 물 이용의 효율성을 높이기 위하여 대통령령으로 정하는 사항
제15조(절수설비 등의 설치) ①건축주는 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물이나 지방자치단체의 조례로 정하는 시설을 건축하려는 경우에 수돗물의 절약과 효율적 이용을 위하여 절수설비를 설치하여야 한다.
②「공중위생관리법」 제2조제1항제2호 및 제3호에 따른 숙박업(객실이 10실 이하인 경우는 제외한다) 및 목욕장업 또는 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제10조제1항에 따른 체육시설업을 영위하는 자 또는 「공중화장실 등에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공중화장실을 설치하는 자는 절수설비 및 절수기기를 설치하여야 한다.
③특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 제2항에 따른 숙박업 및 목욕장업 또는 체육시설업을 영위하는 자나 공중화장실을 설치하는 자가 절수설비 및 절수기기를 설치하지 아니하면 그 이행을 명할 수 있다.
④ 제1항부터 제3항까지의 절수설비를 국내에 판매하기 위하여 제조하거나 수입하려는 자는 해당 절수설비에 절수등급을 표시하여야 한다.
⑤ 제4항에 따른 절수설비 등급표시에 관하여 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
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