기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스의 운영을 「지방자치법」 제117조제2항에 따라 거창문화재단에 위탁할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  나. 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스의 운영을 「지방자치법」 제117조제3항에 따라 민간 사업자에 위탁할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  다. 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스의 운영을 거창문화재단에 위탁하는 경우, 거창문화재단이 해당 사무를 재위탁 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  라. 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스의 운영을 거창문화재단에 위탁하는 경우, 위탁업무의 수행에 따른 경비를 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  
  나. 아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  
  다. 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스 운영을 거창문화재단에 위탁하는 경우, 거창문화재단이 해당 사무를 재위탁 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  라. 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스의 운영을 거창문화재단에 위탁하는 경우, 위탁업무의 수행에 따른 경비를 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  
  가. 질의의 공통사항
  
  「거창군 문화시설 등 순환버스 운영 조례안」(이하 “순환버스조례안”이라 한다) 제1조에서는 거창군의 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스 운영에 필요한 사항을 규정한다고 하고 있고, 같은 조례안 제2조제1호에서는 “문화시설 등”이란 거창군에서 설치하여 운영하는 문화ㆍ예술ㆍ체육ㆍ문화재ㆍ기념 시설과 지역의 축제 또는 행사가 개최되는 장소를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호에서는 “순환버스”란 거창군수가 문화시설 등에 대하여 지정한 노선을 정기적으로 반복하여 운행하는 버스를 말한다고 규정하고 있어 순환버스의 운영은 「지방자치법」 제13조제2항제5호라목에서 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는 지방문화ㆍ예술의 진흥 등에 관한 사무로서 거창군의 자치사무로 보입니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제117조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  「지방자치법」 제117조제2항의 “공공단체”의 범위에는 법령이나 조례에 따라 설치된 단체, 지방자치단체가 출연ㆍ보조를 통하여 재정적으로 그 시설의 설치·운영에 대하여 관리ㆍ감독을 할 수 있는 단체 또는 그 밖에 지방자치단체가 그 조직이나 활동 등에 대하여 법률상 또는 사실상의 영향력을 행사할 수 있는 단체 등이 포함된다는 점에 비추어 볼 때(법제처 2018. 5. 4. 회신 18-0081 의견제시례, 법제처 2010. 4. 16. 회신 10-0037 해석례 참조), 거창문화재단은 「거창군 거창문화재단 설립 및 운영 조례」(이하 “거창문화재단조례”라 한다)에 따라 거창군이 출연하여 설립하고 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 한다) 제5조에 따라 출연기관으로 지정ㆍ고시되어 지방출자출연법 및 거창문화재단조례에 따라 거창군의 관리ㆍ감독을 받는 기관으로서 그 조직이나 활동 등에 대하여 거창군이 영향력을 행사할 수 있는 단체이므로 「지방자치법」 제117조제2항의 “공공단체”에 포함되는 것으로 보입니다.
  
  또한 거창문화재단조례 제3조에서는 재단이 수행하는 사업으로서 지역문화 진흥을 위한 사업의 개발, 추진 및 지원(제1호), 지역문화관련 정책 개발 지원과 자문(제2호), 문화예술관련 국가, 경상남도, 거창군의 위탁ㆍ대행ㆍ보조사업(제8호) 등을 규정하고 있습니다.
  
  따라서 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스의 운영을 「지방자치법」 제117조제2항에 따라 거창문화재단에 위탁할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다만, 순환버스조례안 제2조제2호에서는 “순환버스”란 거창군수가 문화시설 등에 대하여 지정한 노선을 정기적으로 반복하여 운행하는 버스를 말한다고 규정하고 있어, 구체적인 순환버스의 운영 방법에 따라 수탁사무가 「여객자동차 운수사업법」 제2조제3호의 여객자동차운송사업에 해당할 수 있는 것으로 보이므로 거창문화재단이 여객자동차운송사업으로서 순환버스의 운영을 하기 위해서는 「여객자동차 운수사업법」에 따라 해당 여객자동차운송사업을 경영할 수 있는 자격을 갖추어야 할 것인바, 이를 참고하시기 바랍니다(법제처 2020. 9. 8. 회신 20-0313 해석례 참조).
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  「지방자치법」 제117조제3항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  살피건대 순환버스는 거창군의 문화시설 등을 방문하는 군민과 관광객에게 이용편의를 제공하기 위하여 운영되는 것(순환버스조례안 제1조 및 제2조)으로서 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무로 보입니다.
  
  따라서 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스의 운영을 「지방자치법」 제117조제3항에 따라 민간 사업자에 위탁할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다만, 순환버스조례안 제2조제2호에서는 “순환버스”란 거창군수가 문화시설 등에 대하여 지정한 노선을 정기적으로 반복하여 운행하는 버스를 말한다고 규정하고 있어, 구체적인 순환버스의 운영 방법에 따라 수탁사무가 「여객자동차 운수사업법」 제2조제3호의 여객자동차운송사업에 해당할 수 있는 것으로 보이므로 민간 사업자가 여객자동차운송사업으로서 순환버스의 운영을 하기 위해서는 「여객자동차 운수사업법」에 따라 해당 여객자동차운송사업을 경영할 수 있는 자격을 갖추어야 할 것인바, 이를 참고하시기 바랍니다(법제처 2020. 9. 8. 회신 20-0313 해석례 참조).
  
  라. 질의 다에 대하여
  
  법령에 근거하여 수행되는 행정사무를 아무런 근거 없이 법령에 규정된 자 외의 자가 수행한다면 이는 입법자의 의도와 다르게 법령을 집행하는 것이 되며 그 법령의 적용을 받은 국민의 예측가능성을 저해하는 것이므로, 특정 행정사무에 관한 법령상의 권한 주체를 변경하려면 그 근거를 법령에 두어야 하며, 수탁사무를 다시 재위탁하는 경우에도 별도의 법령상 근거가 있어야 합니다.
  
  그리고, 지방자치단체의 자치권도 법령에 의하여 형성되고 제한되는 것인바, 지방자치단체의 장이 자치사무를 위임ㆍ위탁하려는 경우에도 「지방자치법」 제13조 등 자치사무의 근거가 되는 법령상의 권한 주체를 변경하는 것으로서 그 근거를 법령에 두어야 한다고 할 것입니다.
  
  그런데, 「지방자치법」 제117조제2항 및 제3항에서는 지방자치단체의 장이 그 권한에 속하는 사무를 공공단체나 민간 사업자 등에 위탁하는 경우에 대해서만 규정하고 있고, 이미 공공단체나 민간 사업자 등에 위탁한 사무를 수탁받은 자가 다시 다른 공공단체나 민간 사업자 등에 재위탁할 수 있는지에 대해서는 규정하고 있지 않은바, 「지방자치법」 제117조제2항 및 제3항의 규정을 수탁자가 다시 다른 공공단체나 민간 사업자 등에 재위탁하게 할 수 있는 근거로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
  
  만일 「지방자치법」 제117조제2항 및 제3항에 따라 조례로 지방자치단체의 사무를 수탁한 수탁자가 해당 사무를 다시 다른 공공단체나 민간 사업자 등에 재위탁할 수 있다고 본다면, 이는 사실상 권한의 위임ㆍ위탁을 무제한적으로 허용하게 될 수 있으므로 행정권한 법정주의에 반할 뿐만 아니라, 행정권한과 그 책임의 소재 및 범위를 불분명하게 하는 결과를 초래하게 됨으로써 허용할 수 없다고 할 것입니다(법제처 2016. 5. 20. 회신 16-0131 해석례 참조).
  
  따라서 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스 운영을 거창문화재단에 위탁하는 경우, 거창문화재단이 해당 사무를 재위탁 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  마. 질의 라에 대하여
  
  「거창군 사무의 민간위탁에 관한 조례」(이하 “거창군민간위탁조례”라 한다) 제1조에서는 이 조례는「지방자치법」제117조에 따라 군수의 권한에 속하는 사무 중 일부를 “군산하기관”이 아닌 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 사무를 정하여, 민간의 자율적인 행정참여 기회를 확대하고 행정사무의 간소화를 통한 행정능률 향상을 도모함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제4조제4항에서는 군수는 위탁사무 수행에 소요되는 비용을 예산의 범위에서 수탁기관에 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  현행 법령 및 조례상 지방자치단체 산하기관의 의미나 범위를 정의하고 있는 규정은 없으나, 일반적으로 산하기관이란 어떤 기관에 소속된 것과 유사한 정도의 관리ㆍ감독을 받는 기관을 의미한다고 할 것인바, 지방자치단체 산하기관은 해당 산하기관의 설치 근거가 되는 법령이나 조례에 따라 업무의 범위가 정해지고 이에 대한 관리ㆍ감독이 가능하여, 거창군민간위탁조례에 따른 민간위탁심의위원회의 심의(제4조제2항)나 군의회의 동의(제4조제3항) 등의 방법을 통한 추가적인 관리ㆍ감독이 필요하지 않으므로, 거창군민간위탁조례 제1조에서 같은 조례가 적용되는 수탁기관의 범위에서 군산하기관을 제외하도록 규정한 것으로 보입니다(법제처 2018. 5. 4. 회신 18-0081 의견제시례 참조).
  
  살피건대, 거창문화재단은 거창문화재단조례에 따라 거창군이 출연하여 설립하고 지방출자출연법 제5조에 따라 출연기관으로 지정ㆍ고시되어 지방출자출연법 및 거창문화재단조례에 따라 거창군의 관리·감독을 받는 기관으로서 그 조직이나 활동 등에 대하여 거창군이 영향력을 행사할 수 있는 단체이므로 거창군민간위탁조례 제1조에 따른 군산하기관에 포함되는 것으로 보입니다.
  
  따라서 거창문화재단은 거창군민간위탁조례의 적용을 받지 않는 것으로 보이는바, 같은 조례 제4조제4항에 따라 위탁사무 수행에 소요되는 비용의 지원을 받을 수는 없을 것이므로 거창군수가 거창군 문화시설 등의 이용편의를 제공하기 위한 순환버스의 운영을 거창문화재단에 위탁하는 경우, 그 위탁업무의 수행에 따른 경비를 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.