기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 강서구의 원도심 내에서 최소 주거면적 기준을 국토교통부장관이 정한 기준과 다른 기준으로 정하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  나. 강서구의 원도심 내에서 주차대수 산정 기준을 주차장 관계 법령에서 정한 기준보다 더 강화된 기준으로 정하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  다. 강서구의 원도심 내에서 상위 법령의 위임 없이 “특화가로구역”을 지정하고 특화가로구역에서 「건축법」에서 정한 사항 외에 건축을 제한하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  라. 강서구의 원도심 내에서 상위 법령의 위임 없이 “개발예정구역”을 지정하고 해당 구역을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제63조에 따라 개발행위허가를 제한하는 등의 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  라. 질의 라에 대하여
  
  이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있어, 질의요지와 같은 내용을 조례로 정하려면 조례로 정하는 내용이 법령에 위반되지 않아야 하며, 조례로 제정할 수 있는 사무 또한 지방자치단체의 고유사무인 자치사무이거나 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무이어야 할 것입니다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조).
  
  「주거기본법」 제17조제1항에서는 국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 하기 위하여 필요한 최소한의 주거수준에 관한 지표로서 최저주거기준을 국토교통부장관이 설정ㆍ공고하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국토교통부장관이 최저주거기준을 설정ㆍ공고하려는 경우에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 주거정책심의위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있으며, 해당 규정에 따라 공고된 「최저주거기준」 별표에서는 1인 가구에 대해 최소 주거면적을 14제곱미터로 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「서울특별시 강서구 원도심 활성화 지원 조례안」(이하 “강서구조례안”이라 한다) 제2조제6호에서는 강서구최소주거기준을 “인간다운 생활을 할 수 있는 필요조건이며 최소한 보장되어야 할 주거생활의 기준으로서 1인 기준 18제곱미터 이상으로 한다”라고 규정하여 강서구에만 적용되는 최소 주거면적 기준을 별도로 규정하고 있는바, 국토교통부장관이 설정ㆍ공고한 「최저주거기준」의 최소 주거면적과 다른 기준을 조례로 정하기 위해서는 최소 주거면적 기준을 설정하는 사무가 지방자치단체의 자치사무이거나 단체위임사무이어야 할 것입니다.
  
  살피건대, 「주거기본법」 제17조에 따르면 최저주거기준을 설정하고 공고하는 주체를 국토교통부장관으로 정하고 있다는 점, 최저주거기준을 설정하거나 변경하려는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 주거정책심의위원회를 거치도록 하는데 이러한 절차의 취지는 최저주거기준에 지역적 특수성을 반영하기 보다는 전국적으로 통일된 기준을 마련하려는 것으로 보인다는 점, 국토교통부장관이 설정하고 공고한 최저주거기준을 지방자치단체에서 강화 또는 완화하여 정할 수 있도록 위임하고 있는 규정이 없다는 점 등에 비추어 보면, 최소 주거면적 기준이 포함된 최저주거기준을 설정하고 공고하는 사무는 자치사무나 단체위임사무가 아니라 조례로 정할 수 없는 국가사무에 해당하는 것으로 보입니다
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  한편, 강서구조례안에서 정한 강서구최소주거기준은 국토교통부장관이 설정ㆍ공고한 「최저주거기준」의 최소 주거면적을 변경하겠다는 취지가 아니라 강서구 내에서 강서구민이 인간다운 생활을 할 수 있는 필요조건으로 최소한 보장되어야 할 주거생활의 기준을 정한 것에 불과하다는 의견이 있을 수도 있습니다. 그러나 강서구조례안 제10조제3항에 따르면 「주택법 시행령」에 따른 단독주택, 공동주택 등을 건축하려는 자는 「최저주거기준」인 1인 가구에 대한 최소 주거면적 14제곱미터가 아니라 강서구최소주거기준인 18제곱미터를 적용받게 되는데, 이는 별도 법률의 위임 없이 주택을 건축하려는 자에게 추가적인 의무를 부과하는 것으로서 강서구조례안이 「지방자치법」 제28조제1항 단서를 위반하게 되는 결과를 낳게 되는바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  
  따라서 강서구조례안에서 최소 주거면적 기준을 별도로 정하는 것은 「지방자치법」 제28조제1항에 위반될 소지가 있으므로 질의요지와 같은 내용은 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「주차장법」 제19조제1항에서는 건축물, 골프연습장 등의 시설물을 건축하거나 설치하려는 자는 부설주차장을 설치하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조제1항 및 별표 1에서는 부설주차장 설치기준을 정하고 있으면서 같은 조 제2항에서는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군은 부설주차장 설치기준의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 강화하거나 완화할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  이 사안에서 「주차장법 시행령」 제6조제1항 및 별표 1에서 정한 부설주차장 설치기준은 같은 영 제6조제2항에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 강화 또는 완화할 수 있을 뿐이지 자치구의 조례로 해당 기준을 강화하거나 완화할 수는 없을 것으로 보입니다. 또한, 「서울특별시 주차장 설치 및 관리 조례」에서도 부설주차장 설치기준을 자치구의 조례로 강화 또는 완화할 수 있다고 위임한 규정도 없습니다.
  
  따라서 강서구조례안 제2조제7호에서 「주차장법」, 「주차장법 시행령」 및 「서울특별시 주차장 설치 및 관리 조례」에서 규정된 부설주차장 설치기준보다 더 강화된 기준이 적용되는 주차강화구역을 정하는 규정은 법령에서 정한 입법 형식의 범위를 벗어나 제정된 규정으로서 「지방자치법」 제28조제1항에 위반될 소지가 있으므로 질의요지와 같은 내용은 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  강서구조례안 제2조제8호에서는 구청장이 양호한 보행환경 조성을 위해 건축한계선 등 보행공간의 확보를 위하여 지정하는 특화가로구역에 관하여 규정하고 있고, 같은 조례안 제13조제3항에서는 특화가로와 연접한 대지에서 건축물을 건축하려는 경우에는 건축선이 최소 1.5미터 이상 후퇴하도록 하고, 건축선으로 확보된 공지는 보행자 통행이 가능한 구조로 하며, 보행에 지장을 주는 일체의 장치물을 설치할 수 없도록 규정하고 있습니다.
  
  이러한 강서구조례안에 따르면 강서구청장이 특화가로구역을 지정하게 되면 특화가로와 인접한 지역에서 건축물을 건축하려는 자에게는 일정한 의무가 부과되게 되므로 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 따라 특화가로구역 지정에 관하여 법률의 위임이 있어야 할 것입니다.
  
  살피건대, 「건축법」 제77조의2제1항에서는 도로에 인접한 건축물의 건축을 통한 조화로운 도시경관의 창출을 위하여 「건축법」 및 관계 법령에 따라 일부 규정을 적용하지 않거나 완화하여 적용할 수 있도록 하는 특별가로구역을 지정할 수 있도록 규정하고 있습니다. 그런데 강서구조례안에서는 특화가로구역이라는 법률과 다른 용어를 사용하고 있고, 특화가로구역의 지정 목적도 초등학교 통학로나 보행량이 많은 보행로 등에 양호한 보행 환경 조성을 위한 것으로 「건축법」에 따른 특별가로구역의 지정 목적인 조화로운 도시경관의 창출과는 달라 보입니다.
  
  이러한 점을 고려해 볼 때 「건축법」 제77조의2는 강서구조례안에 따른 특화가로구역 지정에 관한 위임의 근거가 된다고 보기는 어렵습니다. 그리고 다른 건축 관계 법률에서도 특화가로구역의 지정과 관련하여 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 위임한 규정도 없는 것으로 보입니다.
  
  따라서 강서구조례안 제2조제8호 및 제13조에 따라 지정하는 특화가로구역과 관련된 규정은 별도 법률의 위임 없이 주민에게 의무를 부과하는 규정으로서 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 위반될 소지가 있으므로 질의요지와 같은 내용은 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  라. 질의 라에 대하여
  
  강서구조례안 제2조제9호에서는 주민이 제안한 개발사업안에 대하여 구청장이 강서구 도시계획위원회 심의를 거쳐 지정 공고한 구역을 개발예정구역으로 규정하고 있고, 같은 조례안 제11조제8항에서는 구청장이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제113조제2항에 따른 강서구 도시계획위원회의 심의를 거쳐 개발예정구역을 지정ㆍ공고하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제9항에서는 강서구청장이 국토계획법 제63조제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐 개발예정구역에 개발행위허가를 제한할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  이러한 강서구조례안에 따르면 강서구청장이 개발예정구역을 지정하게 되면 개발예정구역 내에서 개발행위허가가 제한될 수 있는데 이는 해당 지역 내 주민에게 일정한 의무가 부과되게 되므로 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 따라 법률의 위임이 있어야 할 것입니다.
  
  그런데 국토계획법 제63조제1항에서는 개발행위허가가 제한되는 지역을 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역 또는 개발행위로 인하여 주변의 환경ㆍ경관ㆍ미관ㆍ문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역 등으로 구체적으로 법률에 직접 규정하고 있을 뿐, 개발행위허가를 제한할 수 있는 지역을 조례로 위임하고 있지 않습니다.
  
  따라서 강서구조례안 제2조제9호 및 제11조에 따라 지정하는 개발예정구역과 관련된 규정은 별도 법률의 위임 없이 개발행위허가가 제한되는 지역이 확대되는 결과를 초래하여 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 위반될 소지가 있으므로 질의요지와 같은 내용은 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.