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안건번호 의견22-0179 요청기관 경상남도 통영시 회신일자 2022. 7. 20.
안건명 「재난 및 안전관리 기본법」 제11조제3항에 따른 안전정책실무조정위원회에서 시에서 주관하는 지역축제ㆍ행사의 안전관리계획을 심의하도록 조례에 규정할 수 있는지 등(「통영시 안전관리위원회 운영조례」 관련)
  • 질의요지

    「재난 및 안전관리 기본법」 제11조제1항에서는 지역별 재난 및 안전관리에 관한 사항을 심의ㆍ조정하기 위하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장 소속으로 시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회의 회의에 부칠 의안을 검토하고, 재난 및 안전관리에 관한 관계 기관 간의 협의ㆍ조정 등을 위하여 지역위원회에 안전정책실무조정위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있는바,

    가. 안전정책실무조정위원회에서 시에서 주관하는 지역축제ㆍ행사의 안전관리계획을 심의하도록 「통영시 안전관리위원회 운영조례」에 규정할 수 있는지?

    나. “안전정책실무조정위원회의 심의를 거친 사항은 시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회의 심의를 거친 것으로 본다”고 「통영시 안전관리위원회 운영조례」에 규정할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여

    이 사안의 경우 안전정책실무조정위원회에서 시에서 주관하는 지역축제ㆍ행사의 안전관리계획을 심의하도록 「통영시 안전관리위원회 운영조례」에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    이 사안의 경우 “안전정책실무조정위원회의 심의를 거친 사항은 시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회의 심의를 거친 것으로 본다”고 「통영시 안전관리위원회 운영조례」에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

  • 이유

    가. 질의 가에 대하여

    「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 의미합니다. 그리고 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미하는데, 특정 사항에 관하여 국가 법령이 이미 존재할 경우에도 그 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 인정되는 경우라면 조례가 법령에서 정하지 않은 사항을 규정하고 있더라도 이를 들어 법령에 위반되는 것이라고 할 수는 없을 것입니다.

    질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있으려면 지역축제ㆍ행사의 안전관리에 관한 사무가 통영시의 소관 사무에 해당하고, 상위법인 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 한다)에 위반되지 않아야 할 것입니다.

    먼저 지역축제ㆍ행사의 안전관리에 관한 사무가 통영시의 소관 사무에 해당하는지 살펴보면, 재난안전법에서는 이 법은 국가ㆍ지방자치단체가 국민의 생명 및 신체의 안전과 재산보호에 관련된 행위를 할 때에는 안전을 우선적으로 고려함을 기본이념으로 하고(제2조), 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 한다(제4조제1항)고 규정하고 있습니다. 그리고 「지방자치법」 제13조제2항에서는 “재해대책의 수립 및 집행”(제4호너목)과 “지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사”(제6호나목)를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있습니다. 따라서 지역축제ㆍ행사의 안전관리에 관한 사무는 사고를 예방하여 통영시민의 안전을 보장하기 위한 것이므로 통영시의 소관 사무에 해당한다고 볼 수 있습니다.

    다음으로 지역축제ㆍ행사의 안전관리계획을 안전정책실무조정위원회(이하 “실무위원회”라 한다)에서 심의하도록 「통영시 안전관리위원회 운영조례」(이하 “통영시조례”라 한다)에 규정하는 것이 재난안전법 제11조에 위반되는지를 살펴보면, 재난안전법 제11조에서는 지역별 재난 및 안전관리에 관한 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ조정하기 위하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장 소속으로 시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회(이하 “지역위원회”라 한다)를 두고(제1항), 지역위원회의 회의에 부칠 의안을 검토하고, 재난 및 안전관리에 관한 관계 기관 간의 협의ㆍ조정 등을 위하여 지역위원회에 실무위원회를 둘 수 있으며(제3항), 지역위원회 및 실무위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다(제5항)고 규정하고 있습니다.

    살피건대, 각 지역별 안전관리 정책과 구체적인 위원회의 운영방식은 해당 지자체의 실정에 따라 다를 수 있다는 점, 재난안전법 제11조제5항에서 실무위원회의 구성과 운영에 필요한 사항을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 위 규정의 취지는 해당 지자체가 지역별 특색에 맞게 그 위원회를 구성하여 탄력적으로 운영할 수 있도록 하려는 것으로 볼 수 있으므로, 법령에서 정하지 않은 사항인 “실무위원회에서 시에서 주관하는 지역축제ㆍ행사의 안전관리계획을 심의”하는 내용을 통영시조례에 규정하더라도 법령에 위반된다고 보기는 어려울 것입니다.

    따라서 실무위원회에서 시에서 주관하는 지역축제ㆍ행사의 안전관리계획을 심의하도록 통영시조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다
    .

    나. 질의 나에 대하여

    통영시조례 제7조에서는 시에서 주관하는 지역축제ㆍ행사의 안전관리계획을 심의하는 등 위원회의 효율적인 운영을 도모하기 위하여 지역위원회에 실무위원회를 두고(제1항), 실무위원회의 심의를 거친 사항은 지역위원회의 심의를 거친 것으로 본다(제4항)고 규정하고 있는바, 이 사안은 이러한 간주 규정을 조례에 둘 수 있는지를 질의하신 것으로 보입니다.

    이와 관련하여 일반적으로 실무위원회는 본 위원회가 아닌 사람으로 구성되고, 그 기능 및 역할도 본 위원회에서 심의되는 안건에 대한 사전 조사ㆍ연구ㆍ검토ㆍ조정 등으로 제한되는 경우가 대부분입니다. 따라서 실무위원회는 본 위원회의 의사를 대표할 수 있는 요건을 갖추었다고 볼 수 없으며, 본 위원회와 구성원이 다른 실무위원회의 심의ㆍ의결을 본 위원회의 심의ㆍ의결로 간주하는 경우 본 위원회의 기능을 형해화시킬 우려가 있으므로, 실무위원회의 심의ㆍ의결을 본 위원회의 심의ㆍ의결로 간주하는 규정은 두지 않는 것이 바람직합니다.

    이 사안의 경우 통영시조례에 따르면, 지역위원회의 구성원은 “부시장, 통영소방서장, 통영경찰서장, 통영해양경찰서장, 육군 제8358부대 1대대장, 통영교육지원청 교육장 등”(제3조제2항)인 반면, 실무위원회의 구성원은 “부시장 및 지역위원회의 위원이 소속하는 기관ㆍ단체의 직원 중에서 해당 기관ㆍ단체의 장이 지명하는 자”(제7조제2항)로서 서로 상이하므로, 실무위원회가 지역위원회의 의사를 대표할 수 있는 요건을 갖추었다고 볼 수 없습니다.

    따라서 실무위원회의 심의를 거친 사항을 지역위원회의 심의를 거친 것으로 보도록 통영시조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.


    [관계 법령 등]

    ○ 관련법령

    「재난 및 안전관리 기본법」
    제2조(기본이념) 이 법은 재난을 예방하고 재난이 발생한 경우 그 피해를 최소화하는 것이 국가와 지방자치단체의 기본적 의무임을 확인하고, 모든 국민과 국가ㆍ지방자치단체가 국민의 생명 및 신체의 안전과 재산보호에 관련된 행위를 할 때에는 안전을 우선적으로 고려함으로써 국민이 재난으로부터 안전한 사회에서 생활할 수 있도록 함을 기본이념으로 한다.
    제4조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다. <개정 2013. 8. 6.>
    ② 국가와 지방자치단체는 안전에 관한 정보를 적극적으로 공개하여야 하며, 누구든지 이를 편리하게 이용할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2019. 12. 3.>
    ③ 제3조제5호나목에 따른 재난관리책임기관의 장은 소관 업무와 관련된 안전관리에 관한 계획을 수립하고 시행하여야 하며, 그 소재지를 관할하는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)와 시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 같다)ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 재난 및 안전관리업무에 협조하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2014. 12. 30., 2015. 7. 24., 2019. 12. 3.>
    제11조(지역위원회) ① 지역별 재난 및 안전관리에 관한 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ조정하기 위하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 소속으로 시ㆍ도 안전관리위원회(이하 “시ㆍ도위원회”라 한다)를 두고, 시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제11조제1항에 따른 행정시장을 포함한다. 이하 같다)ㆍ군수ㆍ구청장 소속으로 시ㆍ군ㆍ구 안전관리위원회(이하 “시ㆍ군ㆍ구위원회”라 한다)를 둔다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 8. 6., 2014. 12. 30., 2015. 7. 24., 2020. 6. 9.>
    1. 해당 지역에 대한 재난 및 안전관리정책에 관한 사항
    2. 제24조 또는 제25조에 따른 안전관리계획에 관한 사항
    3. 해당 지역을 관할하는 재난관리책임기관(중앙행정기관과 상급 지방자치단체는 제외한다)이 수행하는 재난 및 안전관리업무의 추진에 관한 사항
    4. 재난이나 그 밖의 각종 사고가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 이를 수습하기 위한 관계 기관 간 협력에 관한 사항
    5. 다른 법령이나 조례에 따라 해당 위원회의 권한에 속하는 사항
    6. 그 밖에 해당 위원회의 위원장이 회의에 부치는 사항
    ② 시ㆍ도위원회의 위원장은 시ㆍ도지사가 되고, 시ㆍ군ㆍ구위원회의 위원장은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 된다.
    ③ 시ㆍ도위원회와 시ㆍ군ㆍ구위원회(이하 “지역위원회”라 한다)의 회의에 부칠 의안을 검토하고, 재난 및 안전관리에 관한 관계 기관 간의 협의ㆍ조정 등을 위하여 지역위원회에 안전정책실무조정위원회를 둘 수 있다. <개정 2013. 8. 6.>
    ④ 삭제 <2013. 8. 6.>
    ⑤ 지역위원회 및 제3항에 따른 안전정책실무조정위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2013. 8. 6.>

    「지방자치법」
    제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리
    가. 지역개발사업
    나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행
    다. 도시ㆍ군계획사업의 시행
    라. 지방도(地方道), 시도(市道)ㆍ군도(郡道)ㆍ구도(區道)의 신설ㆍ개선ㆍ보수 및 유지
    마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
    바. 농어촌주택 개량 및 취락구조 개선
    사. 자연보호활동
    아. 지방하천 및 소하천의 관리
    자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리
    차. 소규모급수시설의 설치 및 관리
    카. 도립공원, 광역시립공원, 군립공원, 시립공원 및 구립공원 등의 지정 및 관리
    타. 도시공원 및 공원시설, 녹지, 유원지 등과 그 휴양시설의 설치 및 관리
    파. 관광지, 관광단지 및 관광시설의 설치 및 관리
    하. 지방 궤도사업의 경영
    거. 주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리
    너. 재해대책의 수립 및 집행
    더. 지역경제의 육성 및 지원
    6. 지역민방위 및 지방소방
    가. 지역 및 직장 민방위조직(의용소방대를 포함한다)의 편성과 운영 및 지도ㆍ감독
    나. 지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급
    제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    ② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.

    ○ 자치법규

    「통영시 안전관리위원회 운영조례」
    제1조(목적) 이 조례는 「재난 및 안전관리 기본법」제11조에 따른 통영시 안전관리위원회의 조직 및 운영에 관하여 필요한 세부사항을 규정하며 재난관리의 효율성을 도모함을 목적으로 한다. (개정 2005.8.10, 2010.2.11)
    제2조(위원회의 기능) 통영시 안전관리위원회(이하 "위원회"라 한다)는 다음 각 호의 사무를 관장한다. (개정 2010.2.11)
    1. 안전관리 정책의 심의 및 총괄ㆍ조정
    2. 안전관리계획안의 심의
    3. 안전문화운동 추진계획 심의
    4. 시에 소재하는 재난관리책임기관이 수행하는 재난관리업무의 협의ㆍ조정 (개정 2010.2.11)
    5. 법령 및 조례에 의하여 당해 위원회의 권한에 속하는 사항의 처리
    6. 그 밖에 위원회의 위원장이 부의하는 안건의 심의 (개정 2010.2.11)
    제3조(위원회의 구성) ① 위원회의 위원장은 시장이 된다.
    ② 위원회는 위원장 1명을 포함한 40명 이내의 위원으로 구성하되, 위원은 다음 각 호의 자가 된다. (개정 2010.2.11)
    1. 실무위원회 위원장(부시장)
    2. 통영소방서장
    3. 통영경찰서장
    4. 통영해양경찰서장
    5. 육군 제8358부대 1대대장 (개정 2011.11.14)
    6. 통영교육지원청 교육장 (개정 2011.11.14)
    7. 경상남도 항만관리사업소장 (개정 2008.6.16, 2011.11.14)
    8. 통영수산업협동조합장
    9. KT통영지사장
    10. 한국전력공사통영지점장
    11. 한국전기안전공사통영지사장
    12. 통영기상대장
    13. 재난관리에 관한 학식과 경험이 있는 자 중에서 위원회의 위원장이 위촉하는 자
    ③ 위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사 1명을 두되, 간사는 안전총괄과장이 된다. (개정 2007.3.26, 2008.7.9, 2010.2.11, 2013.7.31, 2014.10.6.)
    제7조(안전관리위원회 실무위원회) ① 위원회에 부의될 의안을 사전 검토하고, 관계기관 간 협조사항을 정리하며, 시에서 주관하는 지역축제ㆍ행사의 안전관리계획(공연법의 재해대처계획 포함)을 심의하는 등 위원회의 효율적인 운영을 도모하기 위하여 위원회에 실무위원회를 둔다. (개정 2010.2.11)
    ② 실무위원회는 10명 이상 20명 이하의 위원으로 구성하며 위원장은 부시장이 되고, 위원은 위원회의 위원이 소속하는 기관ㆍ단체의 직원 중에서 해당 기관ㆍ단체의 장이 지명하는 자가 된다. (개정 2010.2.11)
    ③ 실무위원회의 회의는 실무위원회의 위원장이 필요할 때에 소집한다. (개정 2010.2.11)
    ④ 실무위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하며, 실무위원회의 심의를 거친 사항은 위원회의 심의를 거친 것으로 본다. (개정 2010.2.11)
    ⑤ 실무위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사 1명을 두되, 간사는 안전관리 업무 담당주사로 한다. (개정 2007.3.26, 2010.2.11, 2018.12.24)
    ⑥ 위원회 및 실무위원회의 위원이 속한 기관의 장은 조직의 개편, 인사발령 등으로 인하여 위원이 교체된 경우에는 지체 없이 위원장에게 통보하여야 한다.

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